Un principio rector para la toma de decisiones en la gestión de crisis es “quien paga al músico elige la melodía” (Goodhart and Schoenmaker 2009). Mientras la resolución esté organizada a nivel nacional, los gobiernos nacionales normalmente querrán supervisar y asumir la función de supervisión. Ese ha sido el esquema actual de la supervisión financiera y la gestión de crisis, que han estado organizadas a nivel nacional.
Siguiendo este principio, el BCE aclaró que los bancos centrales nacionales debían seguir siendo el prestamista de último recurso (LOLR, por sus siglas en inglés) para los bancos individuales con problemas en el momento en que comenzó la Unión Económica y Monetaria (Padoa-Schioppa 1999). Esta es la función individual de LOLR. En cambio, el BCE había asumido desde el inicio de la Unión Económica y Monetaria la función más general de apoyo de liquidez agregada, ya que este papel general está intrínsecamente vinculado a las operaciones de política monetaria.
El prestamista de último recurso en la unión bancaria
La supervisión y la resolución se trasladarán pronto al nivel europeo en la unión bancaria. La pregunta que surge entonces es: ¿qué debería ocurrir con la función individual de LOLR? Como el LOLR normalmente no está codificado en la legislación, actualmente es una decisión de los bancos centrales nacionales del Eurosistema. Discursos recientes (p. ej., Lautenschläger 2014) parecen sugerir que el BCE planea mantener esta función de LOLR a nivel nacional.
Sin embargo, los bancos centrales nacionales ya no pueden marcar el ritmo en la unión bancaria. El BCE supervisará a los bancos significativos (estos son los 120 bancos más grandes de la unión bancaria; las autoridades nacionales de supervisión siguen siendo responsables de los bancos locales). Sostenemos que la función individual de LOLR para esos bancos significativos debería entonces trasladarse al BCE, en paralelo con la supervisión.
¿Qué implicación tiene el gobierno?
Aunque tradicionalmente los bancos centrales asumían la función de LOLR por cuenta y riesgo propios, el gobierno nacional, como último responsable del riesgo, normalmente insistirá en tener voz en el asunto.
La participación del Tesoro puede darse en distintos niveles. La primera opción es que el banco central tenga libertad para proporcionar asistencia de liquidez de emergencia a bancos ilíquidos pero solventes (aunque sostendríamos que la noción de banco ilíquido pero insolvente es un término impropio; la necesidad de asistencia de liquidez surge a menudo porque los bancos no pueden obtener financiación en el mercado debido a dudas sobre su solvencia). Un ejemplo es Países Bajos, donde el Banco de los Países Bajos puede conceder crédito especial en casos excepcionales (Dutch MoU 2007). No se requiere aprobación gubernamental.
La segunda opción es la aprobación previa del Tesoro. Debido al riesgo para los fondos públicos, el Memorando de Entendimiento sobre la Gestión de Crisis Financieras entre HM Treasury y el Banco de Inglaterra exige la aprobación del Tesoro para cualquier asistencia de liquidez de emergencia que proporcione el Banco (UK MoU 2012).
La tercera opción es una garantía gubernamental total (y, por tanto, también la aprobación). Por ejemplo, el BCE solo está dispuesto a considerar la compra de los tramos más arriesgados en los nuevos programas de compra de activos si estos tramos cuentan con una garantía gubernamental (Constâncio 2014). De esa manera, el BCE puede proteger su balance.
Aunque los bancos centrales no tienen ánimo de lucro (Goodhart 1988), la función de LOLR forma parte de sus funciones bancarias. Por ello, los bancos centrales deberían adoptar las medidas preventivas necesarias, como las garantías colaterales, siempre que sea posible, para fomentar una buena gestión del riesgo. Por tanto, consideramos que la tercera opción es menos adecuada. La primera opción es fácil de implementar. Para la segunda alternativa, el BCE necesita encontrar al “ministro de Finanzas europeo” para su aprobación. El presidente del Eurogrupo podría desempeñar esa función. Esto es coherente con su papel como presidente del Consejo de Gobernadores del Mecanismo Europeo de Estabilidad, el respaldo fiscal de los países miembros participantes.
Tensiones políticas
El objetivo declarado de la unión bancaria es romper el círculo diabólico entre bancos y gobiernos en la eurozona. El Mecanismo Único de Supervisión y el Mecanismo Único de Resolución, por tanto, trasladan la supervisión y la resolución del nivel de los gobiernos nacionales al nivel de la eurozona. Sostenemos que el papel de LOLR para los bancos significativos también debería trasladarse a este nivel.
No obstante, esta nueva configuración de la unión bancaria puede generar tensiones políticas entre el centro —el BCE (como supervisor y LOLR) y la Junta Única de Resolución— y las autoridades nacionales.
Una primera tensión es que el BCE puede ser demasiado duro. En su calidad de supervisor, el BCE puede decidir transferir un banco a la Junta Única de Resolución. Podría llevar a un banco a la resolución sin proporcionar asistencia de LOLR. Podemos imaginar, por ejemplo, que el BCE rechace la asistencia de liquidez de emergencia a un banco mucho antes de que el gobierno nacional del país donde tiene su sede el banco esté dispuesto a aceptarlo. Aunque la mayoría de nosotros probablemente aceptaría que un cierre tan anticipado podría ser lo correcto, podría desencadenar una disputa política, con el gobierno nacional alegando que las acciones del BCE son prematuras, ultra vires, etc.
Este tipo de disputas políticas puede alterar la cohesión de la eurozona. Se trata básicamente de un conflicto de intereses divergentes. El BCE y la Junta Única de Resolución tienen como mandato la solidez y la estabilidad de la unión bancaria en su conjunto, mientras que los gobiernos nacionales se preocupan por sus sistemas bancarios nacionales. Con el paso a una unión bancaria, los legisladores europeos han decidido que debe prevalecer el interés de la eurozona. El Eurogrupo, con un papel de mediador para su presidente, es probable que sea el centro de decisión donde deba resolverse esa disputa política, aunque el Eurogrupo no puede dar órdenes al BCE ni a la Junta Única de Resolución. Esto ya ocurría en la era anterior a la unión bancaria, cuando el presidente del Eurogrupo, por ejemplo, desempeñó un papel de liderazgo en el rescate del sistema bancario chipriota.
Cabe señalar que el BCE, con su nuevo mandato de supervisión desde el 4 de noviembre, tiene la facultad de transferir un banco significativo a la Junta Única de Resolución (retirando la licencia de dicho banco) si considera que ese banco es insolvente. El BCE puede, y lo hará, ejercer esa facultad independientemente de que asuma el papel de LOLR.
Otra tensión es que el BCE puede ser demasiado indulgente y no prevenir los fracasos. Si el BCE fuera el LOLR, afrontaría las consecuencias de (la falta de) sus acciones de supervisión. Esto haría que el sistema fuera compatible con los incentivos. Además, el presidente del Eurogrupo puede frenar al BCE para que no conceda un apoyo de LOLR excesivamente generoso a bancos en dificultades. No asumir el papel de LOLR podría provocar una reacción política contra el BCE si un banco central nacional tuviera que proporcionar LOLR como resultado de fallos de supervisión (percibidos) del BCE. El banco central nacional tendría que pagar, aunque no fuera el principal responsable del fracaso.
En conclusión, sostenemos que el BCE también debería asumir el papel de LOLR para los bancos significativos cuando comience la supervisión. Eso haría que el sistema de gobernanza fuera compatible con los incentivos (es decir, que proporcione al BCE los incentivos adecuados para llevar a cabo una buena supervisión). Del mismo modo, los bancos centrales nacionales deberían conservar el papel de LOLR para los bancos nacionales locales, ya que la responsabilidad principal de supervisar estos bancos también seguiría siendo del nivel nacional.
Publicado en colaboración con VoxEU
Autores: Charles Goodhart fue profesor Norman Sosnow de Banca y Finanzas en la London School of Economics hasta 2002; actualmente es profesor emérito del Financial Markets Group. Dirk Schoenmaker es decano de la Duisenberg School of Finance y profesor de Finanzas, Banca y Seguros en la VU University Amsterdam.
Imagen: Un signo del euro iluminado se ve frente a la sede del Banco Central Europeo (BCE) a última hora de la tarde en Fráncfort, el 8 de enero de 2013. REUTERS/Kai Pfaffenbach
