Desde un punto de vista teórico, las políticas fiscales procíclicas siguen siendo un enigma. En los modelos neoclásicos, la orientación óptima de la política fiscal es acíclica (Barro 1979) o contracíclica (Baxter y King 1993). En los modelos keynesianos, por otro lado, ante la presencia de precios o salarios rígidos, la orientación óptima de la política fiscal es contracíclica (Christiano et al. 2011, Nakata 2013). Y desde el punto de vista de la gestión de riesgos, una política fiscal contracíclica puede ser útil por al menos tres razones de peso (véase Banco Mundial 2014):
En primer lugar, al actuar contra la corriente, los gobiernos pueden seguir proporcionando bienes y servicios y manteniendo la inversión pública incluso si se produce una caída de los ingresos públicos;
En segundo lugar, durante una recesión, una política fiscal contracíclica puede ayudar a los gobiernos a ampliar la asistencia social y los seguros para un gran número de ciudadanos afectados por condiciones macroeconómicas más adversas;
En tercer lugar —como vimos durante la crisis financiera mundial de 2008-09—, una política fiscal contracíclica puede ayudar a los países a estimular la economía y afrontar mejor los efectos de una recesión prolongada. Se ha sostenido que, en los últimos 6 años, la infrautilización de las políticas fiscales contracíclicas en las economías avanzadas afectadas por la crisis ha sido en parte responsable de su lenta recuperación posterior a la crisis (Canuto 2014).
¿Son predominantemente procíclicas las políticas fiscales en los países en desarrollo?
Un número considerable de autores ha documentado el comportamiento más procíclico de la política fiscal en los países en desarrollo. Los países industrializados, a su vez, tienden a comportarse en gran medida de manera contracíclica o, en el peor de los casos, acíclica, salvo por la adopción más reciente y prematura de ajustes fiscales en determinados países. Kaminsky et al. (2004) plantearon la idea de que, en los países en desarrollo (especialmente los de ingreso mediano alto), las políticas macroeconómicas y, en particular, la política fiscal tienden a reforzar el ciclo económico (el síndrome de «cuando llueve, diluvia»).
Gavin y Perotti (1997) fueron los primeros en encontrar evidencia del patrón procíclico de la política fiscal en los países en desarrollo: mostraron que América Latina era mucho más expansiva en los buenos tiempos y contractiva en los malos. Después, Talvi y Vegh (2000) demostraron que ese comportamiento distaba mucho de ser exclusivo de América Latina, ya que muchos otros países en desarrollo de todo el mundo adoptaban una orientación fiscal procíclica. Hay varias explicaciones de por qué los países en desarrollo tienden a comportarse así en comparación con las economías industrializadas. Entre las razones más citadas en la literatura están las restricciones crediticias que afrontan los países en desarrollo, que les impedirían obtener fondos en los mercados internacionales de capital en los malos tiempos y los obligarían a adoptar una política fiscal contractiva durante las recesiones (Gavin y Perotti 1997). También parece que influyen consideraciones de economía política, pues los buenos tiempos podrían fomentar la prodigalidad fiscal (Tornell y Lane 1999, Alesina y Tabellini 2005).
Por otro lado, Frankel et al. (2013) han señalado un cambio reciente de patrón: muchas economías de mercados emergentes están «graduándose» de la política fiscal procíclica. Mediante un indicador indirecto de la ciclicidad fiscal basado en una serie temporal del gasto público real suavizada con el filtro de Hodrick-Prescott, los autores pudieron clasificar a los países según su «capacidad para graduarse» de la prociclicidad fiscal. Un coeficiente de correlación negativo (positivo) entre el componente cíclico del gasto público y el PIB indica una orientación de política fiscal contracíclica (procíclica). Los países con coeficientes negativos en dos períodos consecutivos (1960-1999 frente a 2000-2009) fueron clasificados como graduados consolidados, por ejemplo, a diferencia de los países con coeficientes positivos en ambos subperíodos, clasificados como «todavía en la escuela».
Cuando llueve en los mercados emergentes, ¿de verdad diluvia?
Dos de nosotros (Carneiro y Garrido 2015) hemos vuelto a examinar recientemente esta cuestión empírica.1 Se hacen dos supuestos implícitos sobre por qué los países cambian su orientación fiscal:
En primer lugar, los países suelen considerar que los cambios no son aleatorios;
Es decir, los cambios se asocian principalmente a cambios de política dentro de una misma administración —que pueden tener o no motivaciones políticas (ya que las administraciones en el poder tienden a gastar más antes de las elecciones)— o entre administraciones después de las elecciones (es decir, los cambios de política están influidos por principios ideológicos).
En segundo lugar, los países suponen que, por lo general, los cambios obedecen a tendencias observadas en la actividad económica o están motivados por ellas, y no a la inversa (p. ej., Kaminsky et al. 2004).
Este supuesto no está exento de controversia. Por ejemplo, Rigobon (2004) sostiene que los shocks de política fiscal impulsan la producción y no a la inversa, mientras que Ilzetzki y Vegh (2008) encuentran causalidad en ambas direcciones.
Teniendo presentes estos supuestos, el estudio volvió a calcular los coeficientes de correlación del indicador indirecto de ciclicidad fiscal para el período 1990-2011, diferenciando lo que ocurre con la política fiscal en distintas fases del ciclo económico. Es posible que la orientación fiscal media de un país dentro de un período difiera entre los años de expansión y la que adopta durante los años de contracción de la actividad económica. Los países que, en promedio, son procíclicos tanto en las expansiones como en las recesiones tenderían a exacerbar su ciclo económico. Aquellos que son contracíclicos tanto en las expansiones como en las recesiones aplican una política fiscal que contribuye a estabilizar el ciclo.
Sin embargo, los países no siempre son procíclicos o contracíclicos. Si un país muestra una orientación fiscal media contracíclica durante las expansiones y procíclica durante las recesiones, en igualdad de condiciones, probablemente mejorará su perfil de sostenibilidad fiscal a medio y largo plazo. Un país procíclico durante las expansiones y contracíclico durante las recesiones, en igualdad de condiciones, deterioraría su perfil de sostenibilidad fiscal.
La Figura 1 representa el valor del indicador indirecto de orientación fiscal en períodos de expansión (cuando el componente cíclico del PIB real es positivo) frente al registrado durante las recesiones. Los países de ingreso alto aparecen en rojo y las economías en desarrollo, en azul.2 Identificamos cuatro grupos de países y los distribuimos en cuatro cuadrantes:
Cuadrante superior derecho: aquellos que muestran políticas fiscales procíclicas tanto en las expansiones como en las recesiones;
En igualdad de condiciones, esa orientación contribuye a exacerbar la volatilidad de la producción. No sorprende que encontremos muchas economías ricas en recursos en esta categoría. Además, en este grupo figuran muchas economías de ingreso mediano alto.
Cuadrante superior izquierdo: aquellos que muestran políticas fiscales contracíclicas durante las expansiones y procíclicas durante las recesiones;
En igualdad de condiciones, ese comportamiento fiscal mejora el perfil de sostenibilidad fiscal de un país.
Cuadrante inferior izquierdo: aquellos que muestran políticas fiscales contracíclicas tanto en las expansiones como en las recesiones;
En igualdad de condiciones, esa orientación contribuye a estabilizar la producción en torno a su tendencia a largo plazo. Como era de esperar, la mayoría de los países de ingreso alto se encuentra en esta categoría.
Cuadrante inferior derecho: aquellos que muestran políticas fiscales procíclicas durante las expansiones y contracíclicas durante las recesiones. En igualdad de condiciones, ese comportamiento deteriora el perfil de sostenibilidad fiscal de un país.
Una simple inspección visual de la Figura 1 parece respaldar parcialmente el fenómeno de «cuando llueve, diluvia». La mayoría de los países de los cuadrantes superior e inferior derechos del gráfico son economías en desarrollo (en azul) y, sobre todo, países de ingreso mediano alto. En cambio, la mayoría de los países de ingreso alto aparece en los cuadrantes superior e inferior izquierdos, con orientaciones fiscales que contribuyen en gran medida a la sostenibilidad fiscal a largo plazo. Sin embargo, también confirma hallazgos anteriores de la literatura que muestran que varios países en desarrollo han logrado dejar atrás la prociclicidad de la política fiscal (véase Frankel et al. 2013).
Figura 1. Ciclicidad fiscal durante las expansiones y las recesiones (1990-2011)
Fuente: Carneiro y Garrido (2015).
Lo bueno, lo malo y lo feo
Algunos de los resultados de la Figura 1 pueden parecer contraintuitivos, pero en realidad revelan lo bueno, lo malo y lo feo.
Por ejemplo, quizá sorprenda ver a Chile, un país que se ha ganado una reputación de prudencia fiscal y buena gestión macroeconómica general, en el cuarto cuadrante. Resulta que, en promedio, durante el período 1990-2011 Chile fue moderadamente procíclico en las expansiones y marcadamente anticíclico en las recesiones. Su capacidad para mantener una sólida posición fiscal se debe a un sistema de ingresos tributarios dinámicos y a la gran contribución del sector privado a la actividad económica, por lo que el país puede registrar saldos fiscales positivos y sólidos tanto en las expansiones como en las recesiones, con mejoras marcadas en su orientación fiscal general.
Chile sigue estando, en gran medida, entre los buenos. Compárese este desempeño con el de Grecia, por ejemplo, especialmente durante el período posterior a la crisis financiera, cuando sus saldos fiscales se deterioraron, el gasto aumentó más rápidamente que los ingresos y el desempeño económico fue deficiente, con una contribución exacerbada a la volatilidad derivada de una orientación fiscal más procíclica. No cabe duda de que Grecia aún no se ha ganado suficientes estrellas para entrar en el cuadrante de Chile.
¿Y qué hay de lo feo? Resulta que muchos países ricos en recursos siguen concentrados en el cuadrante inferior derecho. Es ahí donde las cosas se ponen feas, y muy rápido. Para este grupo de países, en los buenos tiempos todo acaba bien, pero, en cuanto las cosas se tuercen, también lo hace la capacidad de sus gobiernos para actuar contra la corriente.
Carneiro y Garrido (2015) también han confirmado que la calidad institucional es un determinante importante de la orientación fiscal de un país. Este es un resultado importante que sugiere que los esfuerzos para dejar atrás la prociclicidad de la política fiscal deben ir acompañados de reformas de política que procuren fortalecer la capacidad de los países para ahorrar en los buenos tiempos y generar colchones fiscales que puedan utilizarse en los malos. Iniciativas como el establecimiento de consejos fiscales y la adopción de reglas fiscales, el desarrollo de estrategias sólidas de gestión de la deuda que refuercen la disciplina fiscal y el fortalecimiento de las regulaciones macroprudenciales parecen ser condiciones necesarias para dejar atrás la prociclicidad.
Aviso legal: Las opiniones expresadas aquí son las de los autores y no representan necesariamente las de las instituciones a las que están afiliados.
Referencias
Alesina, A, y G Tabellini (2005), «Why is Fiscal Policy Often Procyclical?», serie de documentos de trabajo de la National Bureau of Economic Research, documento de trabajo 11600.
Barro, R (1979), «Sobre la determinación de la deuda pública», Journal of Political Economy 87: 940-971.
Baxter, M, y R King (1993), «Política fiscal en equilibrio general», The American Economy Review 83: 315-334.
Carneiro, F y L Garrido (2015), «New Evidence on the Cyclicality of Fiscal Policy», serie de documentos de trabajo de investigación sobre políticas del Banco Mundial, documento de trabajo 7293.
Christiano, L, M Eichenbaum, y S Rebelo (2011), «¿Cuándo es grande el multiplicador del gasto público?», Journal of Political Economy 119: 78-121.
Canuto, O (2014), «Macroeconomía y estancamiento: guerras keynesiano-schumpeterianas», Capital Finance International: 14-19, primavera.
Frankel, J A, C A Vegh y G Vuletin (2013), «Sobre la graduación de la prociclicidad fiscal», Journal of Development Economics 100: 32-47.
Gavin, M, y R Perotti (1997), «Fiscal Policy in Latin America», National Bureau of Economic Research.
Ilzetzki, E, y C A Vegh, (2008), «Procyclical Fiscal Policy in Developing Countries: Truth or Fiction?», serie de documentos de trabajo de NBER, documento de trabajo 14191.
Kaminsky, G L, C M Reinhart, C A Végh (2004), «When It Rains, It Pours: Procyclical Capital Flows and Macroeconomic Policies», serie de documentos de trabajo de NBER, documento de trabajo 10780.
Nakata, T (2013), «Política fiscal y monetaria óptima con restricciones de límite cero que se vuelven vinculantes ocasionalmente», serie de documentos de discusión de finanzas y economía de las Divisiones de Investigación y Estadísticas y Asuntos Monetarios de la Junta de la Reserva Federal.
Rigobon, R (2004), comentarios sobre «When It Rains It Pours: Pro-cyclical Capital Flows and Macroeconomic Policies», en M Gertler K Rogoff (eds.), NBER Macroeconomics Annual, MIT Press.
Talvi, E y C A Vegh (2000), «Tax Base Variability and Procyclical Fiscal Policy», serie de documentos de trabajo de NBER, documento de trabajo 7499.
Tornell, A y P R Lane (1998), «El efecto voracidad», The American Economic Review 89: 22-46.
Banco Mundial (2014), «Risk and Opportunity: Managing Risk For Development». Informe sobre el desarrollo mundial 2014, Washington, DC.
Notas al pie
1 Presentamos aquí los resultados basados en una muestra ampliada que incluye 180 países, de los cuales 134 son países en desarrollo y 46 son de ingreso alto, durante el período 1980-2012.
2 Esta es una clasificación del Banco Mundial. La muestra incluye 156 países, tras excluir los países con menos de cinco observaciones disponibles cuando el componente cíclico del PIB real es mayor que cero o con menos de cinco observaciones disponibles cuando el componente cíclico del PIB real es menor que cero.
Este artículo se publica en colaboración con VoxEU. La publicación no implica el respaldo de las opiniones por parte del Foro Económico Mundial.
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Autor: Otaviano Canuto es asesor sénior sobre las economías BRICS en el Departamento de Economía del Desarrollo del Banco Mundial. Francisco Carneiro es economista principal y líder de programas para el Caribe en el Banco Mundial. Leonardo Garrido es consultor independiente de investigación para el Banco Mundial y otras organizaciones de desarrollo.
Imagen: Un hombre camina junto a edificios en el distrito central de negocios de Singapur. REUTERS/Nicky Loh.
