Tras la experiencia de la crisis mundial, los países han incrementado significativamente sus esfuerzos por cooperar en la supervisión de sus bancos.1 En particular, la zona del euro cuenta ahora con el Mecanismo Único de Supervisión, que pone la supervisión de los grandes bancos en manos del BCE. Sin embargo, se sabe poco sobre si esta cooperación «funciona», es decir, si contribuye a mejorar la estabilidad del sistema financiero. Y aunque funcione, ¿cuál es el canal? Además, ¿depende la eficacia de la cooperación del entorno en el que operan los supervisores o del tipo de bancos a los que se aplica?
Existe una larga historia de países que suscriben acuerdos de cooperación…
Si bien muchos de los acuerdos de cooperación más destacados son de reciente creación, durante décadas ha sido habitual que los países cooperen entre sí. Por ejemplo, entre un grupo de 93 países, se firmaron casi 200 acuerdos de cooperación bilateral entre 1995 y 2013, además de numerosos acuerdos multilaterales. Estos acuerdos son de naturaleza variada, desde una supervisión común hasta tipos de cooperación más limitados, como los acuerdos sobre intercambio de información o los ejercicios conjuntos de prevención y resolución de crisis. Los acuerdos pueden surgir de un acuerdo bilateral directo o porque los países forman parte de un acuerdo multilateral.
La crisis de 2008, que provocó el fracaso de varios grandes bancos transfronterizos, impulsó una nueva ola de acuerdos transfronterizos (más intensivos) entre supervisores para cooperar.
… que ofrece una forma de estudiar su eficacia
¿Cómo medir el impacto de la cooperación?Existe una larga historia de países que suscriben acuerdos de cooperación… Si bien muchos de los acuerdos de cooperación más destacados son de reciente creación, durante décadas ha sido habitual que los países cooperen entre sí. Por ejemplo, entre un grupo de 93 países, se firmaron casi 200 acuerdos de cooperación bilateral entre 1995 y 2013, además de numerosos acuerdos multilaterales. Estos acuerdos son de naturaleza variada, desde una supervisión común hasta tipos de cooperación más limitados, como los acuerdos sobre intercambio de información o los ejercicios conjuntos de prevención y resolución de crisis. Los acuerdos pueden surgir de un acuerdo bilateral directo o porque los países forman parte de un acuerdo multilateral. La crisis de 2008, que provocó el fracaso de varios grandes bancos transfronterizos, impulsó una nueva ola de acuerdos transfronterizos (más intensivos) entre supervisores para cooperar. … que ofrece una forma de estudiar su eficacia En un artículo reciente, examinamos la eficacia de los acuerdos de cooperación supervisora (Beck et al. 2018a). Una amplia literatura teórica ha defendido los posibles beneficios de la supervisión bancaria internacional (véanse, por ejemplo, Acharya 2003, Calzolari y Loranth 2011, Carletti et al. 2016, Dell’Ariccia y Marquez 2006, y Goodhart y Schoenmaker 2009).2 La cooperación debería conducir a una mayor severidad supervisora, ya que los supervisores ahora tienen en cuenta el coste de las quiebras bancarias en otros países. Además, la cooperación proporciona a los supervisores nueva información que debería traducirse en una mejor toma de decisiones. Por otro lado, algunos sostienen que una mayor cooperación no necesariamente da lugar a una mayor estabilidad bancaria (Dell’Ariccia y Marquez 2006, Beck et al. 2013, y Calzolari et al. 2018). Por ejemplo, la presencia de propiedad extranjera de bancos puede hacer que los reguladores nacionales sean excesivamente estrictos, en cuyo caso se espera que la cooperación reduzca la estabilidad bancaria (Beck et al. 2013). Asimismo, los supervisores se enfrentan en la práctica a numerosas limitaciones: tienen poderes legales limitados, están sujetos a la captura regulatoria, cuentan con información imperfecta o/y se enfrentan a presiones políticas. Es probable que muchas de estas limitaciones se agraven en un entorno internacional. Por tanto, los acuerdos de cooperación, aunque bien intencionados, podrían no traducirse en una mayor estabilidad.
¿Cómo medir el impacto de la cooperación?
Investigamos la cooperación supervisora a nivel bancario. Calculamos índices de cooperación supervisora específicos para cada banco que miden el grado en que la estructura matriz-filial de un banco global está cubierta por la cooperación transfronteriza entre los supervisores del país de origen y del país de acogida. En concreto, el índice mide la proporción de los activos extranjeros de un banco matriz en filiales cuyos supervisores del país de acogida tienen un acuerdo con el supervisor del banco matriz.
Estos índices de cooperación (supervisora) a nivel bancario varían dentro de un mismo país, ya que distintos bancos matriz tendrán distinta dispersión geográfica de sus filiales. Esto facilita la identificación de la relación entre cooperación y estabilidad, ya que permite tener en cuenta otros factores del país de origen y del país de acogida.
Mediante un análisis de panel para una amplia muestra de bancos transfronterizos, estudiamos si una mayor incidencia de la cooperación supervisora se asocia con una mayor estabilidad bancaria, medida por la puntuación Z, una medida contable de la distancia a la quiebra.
La cooperación supervisora es eficaz, pero no para los bancos muy grandes
Encontramos un efecto económicamente considerable de la cooperación supervisora. Por ejemplo, un aumento de una desviación típica en la intensidad de la cooperación supervisora a nivel bancario mejora la puntuación Z de un banco en un 24 %. El resultado considerable es robusto ante un enfoque de variables instrumentales que atenúa la preocupación por la endogeneidad de la cooperación supervisora.3
Resulta interesante que observamos que la asociación se concentra en las instituciones más pequeñas de nuestra muestra de bancos transfronterizos.4 Esto puede explicarse por el hecho de que los grandes bancos son más complejos y, por tanto, más difíciles de supervisar. En línea con ello, demostramos que la supervisión bancaria es menos eficaz para los bancos que tienen un mayor número de filiales. También encontramos indicios de una relación convexa: el efecto de la cooperación transfronteriza sobre la estabilidad aumenta con la proporción de los activos extranjeros de un banco matriz que están cubiertos por acuerdos transfronterizos.
El canal es el riesgo de los activos
Centrándonos en la muestra de bancos más pequeños, demostramos que el vínculo entre la cooperación y la estabilidad bancaria pasa por el riesgo de los activos. Esto es coherente con la idea de que el riesgo de los activos es difícil de observar y controlar a distancia; por ello, la cooperación intensiva y el intercambio de información deberían tener un efecto pronunciado. En cambio, el apalancamiento bancario (que también afecta a la puntuación Z) no mejora mediante la cooperación. Esto puede explicarse porque el apalancamiento ya está bien cubierto por la normativa existente (internacional), como las normas de adecuación de capital, y, por tanto, se ve menos afectado por la cooperación.
La influencia del sistema supervisor y financiero
También observamos que las características del sistema supervisor y financiero de un país influyen en la eficacia de la supervisión. En primer lugar, la eficacia supervisora es mayor cuando tanto el supervisor del país de origen como el del país de acogida son más estrictos. En segundo lugar, la eficacia supervisora también es mayor cuando el supervisor del país de origen tiene acceso a información de mayor calidad. En tercer lugar, la cooperación es más eficaz cuando hay menos limitaciones a la entrada de capital extranjero. Esto probablemente refleja que, en ese caso, hay un menor número de otros bancos extranjeros, lo que supone una menor dilución de la atención supervisora.
Cooperación y crisis
Una preocupación potencial es que la cooperación sea eficaz en tiempos normales, pero se desmorone durante las crisis, que es cuando más se necesita. Sin embargo, nuestros resultados empíricos sugieren que la cooperación sigue siendo eficaz para reducir el riesgo bancario durante la crisis mundial y, en su caso, la influencia de la cooperación podría incluso aumentar. También observamos que la cooperación es eficaz condicionada a un evento sistémico, ya que demostramos que mejora el déficit esperado marginal de un banco.
Lecciones para la política
Nuestro análisis ofrece varias lecciones importantes para la política. En primer lugar y sobre todo, en principio, una mayor cooperación debe acogerse con satisfacción, ya que es eficaz para mejorar la estabilidad bancaria. Sin embargo, para que funcione, los supervisores necesitan contar con las condiciones institucionales adecuadas, como disponer de poderes suficientes y acceso a información de calidad. Asimismo, la eficacia de la cooperación disminuye con el tamaño del banco, lo que posiblemente refleja la realidad de que la supervisión de instituciones más complejas es más difícil. Esto apunta a un inconveniente significativo de la cooperación, ya que las instituciones muy grandes son las que plantean el mayor riesgo para la estabilidad financiera.
