Este artículo se publica en colaboración con VoxEU.
Desde 2009, más de 54 000 contribuyentes estadounidenses se han presentado voluntariamente y han revelado impuestos que habían evadido con ayuda de cuentas en el extranjero. Las autoridades fiscales estadounidenses han recaudado más de 8 000 millones de dólares con esta iniciativa (IRS 2015). Muchos gobiernos ofrecen programas de revelación voluntaria para evasores fiscales similares a este programa estadounidense. En algunos países (por ejemplo, Austria, Canadá, Noruega y Suecia), los evasores fiscales que se presentan voluntariamente no pagan ninguna sanción, mientras que en otros (como Estados Unidos) las sanciones son considerables, aunque, no obstante, mucho menores que las que habrían tenido si las autoridades fiscales hubieran detectado la evasión.
Muchos de estos programas se orientan a la evasión fiscal a través de paraísos fiscales. Los hogares de todo el mundo tienen alrededor del 8 % de su patrimonio en paraísos fiscales (Zucman 2013). Dada la difícil situación fiscal de muchos países tras la crisis global, numerosos gobiernos han intensificado sus esfuerzos por gravar este patrimonio en el extranjero. Una de las principales medidas de política para ello son los programas de revelación voluntaria.
Los programas de revelación voluntaria prometen aumentar los ingresos fiscales al inducir a los evasores a presentarse voluntariamente. Además, estos programas también ofrecen una salida a quienes olvidaron genuinamente incluir cuentas extranjeras en sus declaraciones de impuestos. Por otro lado, muchos se preocupan por la equidad de dejar impunes a los evasores solo porque decidieron regularizar su situación ante la creciente probabilidad de detección. Una segunda preocupación es que el trato indulgente fomente la evasión fiscal.
Por tanto, es una cuestión moral importante si un Estado debe tratar de forma más favorable a los evasores que revelan voluntariamente su situación: aunque se puede objetar el trato indulgente a personas que se beneficiaron durante años de pagar menos impuestos, la evasión fiscal es también uno de los pocos delitos cuyo daño puede corregirse retroactivamente (devolviendo el impuesto evadido más intereses). Al margen de estas consideraciones morales, es claramente un requisito mínimo que el programa de revelación voluntaria aumente los ingresos fiscales, pese a una posible mayor evasión. Esta columna pretende responder si ese es el caso.
¿Es realista el temor de que los programas de revelación voluntaria aumenten la evasión fiscal? La respuesta depende de por qué las personas deciden revelar voluntariamente. Quien decidió racionalmente evadir impuestos no cambiará de opinión, a menos que cambien las circunstancias. Por ejemplo, la evasión fiscal puede haberse vuelto socialmente menos aceptable, generando remordimiento de conciencia; o bien pueden haber aumentado las probabilidades de detección.
Hay indicios de que las probabilidades de detección percibidas desempeñan un papel importante. A principios de 2010, Alemania adquirió datos aportados por un denunciante, empleado de un banco de un paraíso fiscal. El número de revelaciones voluntarias se disparó inmediatamente después de esta adquisición (véase la Figura 1). Esta situación aumentó drásticamente la probabilidad de detección percibida, induciendo a las personas a presentarse y revelar la evasión fiscal que habían cometido previamente.
De forma más general, con un programa de revelación voluntaria vigente, mientras la probabilidad de detección siga siendo baja, los evasores no reaccionan. Cuando la probabilidad de detección aumenta, en cambio, la revelación voluntaria ofrece la opción de regularizar la situación a un coste relativamente bajo. Así, con un programa de revelación voluntaria en vigor, un individuo que decide si evade impuestos (mucho antes de saber cómo cambiarán en el futuro las probabilidades de detección) decide casi como si la probabilidad de detección fuera baja con certeza. Como la evasión fiscal resulta más atractiva cuando la probabilidad de detección es menor, las personas evaden más impuestos si existe un programa de revelación voluntaria. Sin la opción de la revelación voluntaria, todos tendrían en cuenta el posible aumento de la probabilidad de detección y, por tanto, serían menos propensos a evadir impuestos.
En Langenmayr (2015) pongo a prueba empíricamente esta predicción, utilizando la introducción de un programa de revelación voluntaria en Estados Unidos en 2009. Al comparar los depósitos de residentes estadounidenses en centros bancarios offshore utilizados habitualmente para la evasión fiscal con los de países de control, constato que los residentes estadounidenses aumentaron significativamente sus depósitos offshore (en relación con el grupo de control) tras la introducción del programa de revelación voluntaria en 2009. Este resultado confirma que la introducción de la revelación voluntaria tiende a aumentar la evasión fiscal.
No obstante, casi todos los países de la OCDE cuentan con un programa de revelación voluntaria. Hay una razón para ello: evaluar los impuestos y sanciones sobre los ingresos ocultos resulta muy costoso, incluso si las autoridades fiscales conocen la identidad del evasor. Los propios evasores, que saben dónde escondieron su dinero, pueden preparar una revelación voluntaria (que, como una declaración de impuestos, debe incluir toda la información necesaria para calcular los impuestos) a un coste menor. Así, las autoridades fiscales pueden ahorrar costes administrativos ofreciendo un programa de revelación voluntaria. En Langenmayr (2015) muestro también que ofrecer la revelación voluntaria incrementa de hecho los ingresos fiscales netos de costes administrativos, aunque la existencia de un programa de revelación voluntaria aumente la evasión fiscal.
Una encuesta a las autoridades fiscales alemanas confirma la importancia de los costes administrativos.
Una gran mayoría de las oficinas tributarias alemanas afirma que los costes administrativos son significativamente menores tras una revelación voluntaria. Cuando se les pidió cuantificar en cuánto se reduce el tiempo de trabajo, las respuestas oscilan entre el 30 % y el 90 %, y dos tercios citan una reducción del tiempo de trabajo superior al 80 %.
El tema de las revelaciones voluntarias es especialmente relevante hoy, ya que la probabilidad de detección de la evasión fiscal ha aumentado (por ejemplo, debido a denunciantes o a un mejor intercambio de información con los paraísos fiscales). En este contexto, un programa de revelación voluntaria resulta atractivo, ya que puede aumentar los ingresos fiscales sin sobrecargar a la administración tributaria.
Cuando los gobiernos prevén nuevos aumentos de la probabilidad de detección, deberían considerar elevar las multas tras una revelación voluntaria. Pese a su efecto negativo sobre la evasión fiscal, es una buena idea ofrecer la revelación voluntaria, al menos mientras el objetivo principal sea maximizar los ingresos fiscales netos de costes administrativos.
Referencias
IRS (2015) “Los programas de cumplimiento offshore generan 8 000 millones de dólares; el IRS insta a aprovechar los programas de revelación voluntaria, comunicado de prensa del Internal Revenue Service, 16 de octubre.
Langenmayr, D (2015) “Revelación voluntaria de impuestos evadidos: ¿aumento de ingresos o aumento de incentivos para evadir?”, Journal of Public Economics (en prensa).
Zucman, G (2013) “La riqueza perdida de las naciones: ¿son Europa y EE. UU. deudores netos o acreedores netos?”, Quarterly Journal of Economics, 128(3): 1321–1364.
La publicación no implica el respaldo de los puntos de vista por parte del Foro Económico Mundial.
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Autora: Dominika Langenmayr es catedrática de Economía y Finanzas Públicas en la Universidad Católica Eichstätt-Ingolstadt, Alemania, y afiliada de CESifo.
Imagen: Un trabajador llega a su oficina. REUTERS/Eddie Keogh.
