Muchos observadores tienden a considerar el auge de las modernas “ciudades fantasma” deshabitadas, financiadas a través de vehículos de financiación de gobiernos locales (LGFV) de alto riesgo, como síntomas del colapso inminente de China. Pero esta visión subestima la inevitabilidad, de hecho la necesidad, de tales desafíos en el camino hacia el desarrollo.
En 2012, el capitalista de riesgo William Janeway sostuvo que el desarrollo económico es un juego de tres jugadores que involucra al Estado, la innovación empresarial privada y el capitalismo financiero, con inevitables excesos cíclicos que crean las condiciones para la siguiente ola de invención y crecimiento de la producción. Estados Unidos tuvo ciudades fantasma y quiebras de bancos locales una vez que comenzó a invertir en ferrocarriles, minería e industrialización a mediados del siglo XIX. Pero no experimentó ninguna crisis sistémica que se extendiera más allá de sus fronteras.
Sin una inversión a gran escala en infraestructura, especialmente en transporte, las ganancias de productividad que permitieron el surgimiento de Estados Unidos como potencia industrial habrían sido imposibles. Aunque el proceso incluyó una destrucción creativa significativa, el rápido crecimiento económico compensó las pérdidas derivadas del exceso de capacidad.
De manera similar, si se observa a través de la amplia perspectiva de la historia, las ciudades fantasma de China demostrarán ser baches en el camino hacia el desarrollo. Es muy probable que la enorme inversión en infraestructura de China, financiada en gran medida a través de los LGFV, sea recordada por su contribución decisiva a la modernización económica del país.
Por supuesto, la conversión de la inversión en infraestructura en progreso económico no está garantizada. La nueva infraestructura, junto con la formación en el puesto de trabajo que permite a los trabajadores chinos gestionarla eficazmente, debe impulsar la capacidad productiva del país lo suficiente para compensar la destrucción de valor derivada de los activos fijos obsoletos y del subempleo.
En este sentido, las perspectivas de China son prometedoras. Actualmente, el valor total de la inversión en infraestructura de China asciende a solo alrededor del 240% del PIB, menos de la mitad del 551% de Japón, y con una población mucho más joven. El stock de capital de China sigue por debajo de 10.000 dólares per cápita; esa cifra supera los 90.000 dólares en Estados Unidos y los 200.000 dólares en Japón (a precios de 2011).
Además, aproximadamente el 1% de la población de China, unos 12 millones de personas, se traslada a las ciudades cada año. La demanda incesante de infraestructura moderna e innovadora que sustente los medios de vida de los ciudadanos, mejore la eficiencia energética y minimice la contaminación no puede simplemente ignorarse, especialmente dada la función central de la urbanización en el impulso de la modernización económica y las ganancias de productividad.
Aunque los LGFV presentan ciertos riesgos intrínsecos, derivados de niveles relativamente bajos de transparencia y de supervisión gubernamental, hasta ahora han sido parte integral del proceso de industrialización de China. De hecho, surgieron a principios de la década de 1990 para permitir que Shanghái y Guangdong modernizaran su infraestructura en preparación para su impulso industrializador.
Ambas ciudades sufrían una débil capacidad técnica e institucional y disponían de pocas divisas o crédito interno. Trabajando con el Banco Mundial y el Banco de Desarrollo de China (CDB), Shanghái y Guangdong crearon una estructura institucional innovadora para facilitar la coordinación de las partes interesadas en la ejecución de proyectos de infraestructura específicos, empleando las herramientas jurídicas y contables de las grandes corporaciones modernas. En otras palabras, el LGFV es, en esencia, un vehículo para la modernización local.
Esta innovación institucional permitió la reconstrucción de cientos de ciudades chinas, conectadas por aeropuertos, autopistas, trenes de alta velocidad y sistemas avanzados de telecomunicaciones. Respaldadas por estas estructuras y conexiones, un tercio de las ciudades chinas han alcanzado un PIB per cápita superior a 10.000 dólares.
Además, los LGFV originales no estaban sujetos a desajustes de vencimientos, porque se financiaban mediante préstamos a largo plazo del CDB, y los gobiernos locales utilizaban las tasas e impuestos devengados por la infraestructura terminada para cubrir los costos operativos y el servicio de su deuda. De este modo, los LGFV también contribuyeron a crear la red que conecta los mercados locales con las cadenas globales de valor.
Pero, como suele ocurrir, el éxito derivó en exceso. Los enormes estímulos gubernamentales tras la crisis financiera mundial impulsaron a los gobiernos locales a solicitar préstamos a bancos chinos para materializar proyectos de infraestructura soñados, mientras que ciudades remotas intentaban imitar escaparates urbanos como Shanghái o Shenzhen.
En cierto sentido, se trató de un desarrollo positivo. Después de todo, cerrar la brecha de infraestructura amplía el abanico de opciones entre las que personas y empresas pueden elegir al decidir dónde vivir o establecer fábricas y oficinas.
Pero el auge de la infraestructura se sustentaba en la creencia de que los gobiernos locales siempre tendrían acceso a crédito fácil, terrenos baratos y una demanda creciente. Cuando el mercado se endureció en 2011, las perspectivas de muchos proyectos se redujeron, lo que llevó a los LGFV a buscar crédito en el sector bancario en la sombra, lo que ha elevado sus costos de endeudamiento e introducido nuevos desafíos basados en el mercado para el proceso de reforma.
No obstante, dado que China es un prestamista neto a nivel mundial, la deuda de los LGFV no tiene implicaciones sistémicas globales. Mientras que la deuda pendiente de los gobiernos locales de China ascendía a CN¥29 billones (4,7 billones de dólares) a finales de 2011; sus tierras y activos fijos valen unos CN¥90 billones, lo que significa que, incluso si el valor de los activos se redujera a la mitad, los gobiernos locales seguirían siendo solventes.
Esto deja solo la cuestión del servicio de la deuda. Para resolverla, el gobierno ha anunciado reformas fiscales para repartir los ingresos entre el gobierno central y los gobiernos locales, y para permitir a estos emitir bonos municipales a largo plazo.
Las ciudades fantasma y la deuda de los gobiernos locales de China no son presagios de catástrofe. Son baches en el camino hacia una economía desarrollada, en la que los excesos tendrán que ser resueltos por el Estado o por el mercado. De hecho, superar estos desafíos dará lugar a una economía más resiliente a largo plazo.
Publicado en colaboración con Project Syndicate
Autores: Andrew Sheng, miembro distinguido del Fung Global Institute y miembro del Consejo Asesor de Finanzas Sostenibles del PNUMA, es expresidente de la Comisión de Valores y Futuros de Hong Kong y actualmente es profesor adjunto de la Universidad de Tsinghua en Pekín. Xiao Geng es director de investigación del Fung Global Institute.
Imagen: Vista general del distrito central de negocios durante el otoño en Pekín, el 14 de septiembre de 2013. REUTERS/Petar Kujundzic
