Los mercados pueden fallar. Pero, como se ha demostrado en ámbitos como la contaminación del aire, la congestión del tráfico, la asignación del espectro y el consumo de tabaco, los mecanismos de mercado suelen ser la mejor manera de que los gobiernos aborden esos fallos. Entonces, ¿por qué están ahora en retroceso?
Pensemos en los mercados de derechos de emisión, en los que las empresas que pueden reducir la contaminación del aire a bajo costo comercian con las que no pueden hacerlo. Hace una década, la idea de que esos mercados podían alcanzar los objetivos ambientales deseados a un costo relativamente bajo estaba ampliamente reconocida y se llevaba a la práctica. Hoy, sin embargo, la política está acabando con los sistemas de «límites máximos y comercio».
En Estados Unidos, el sistema de límites máximos y comercio para las emisiones de dióxido de azufre, que tuvo mucho éxito, prácticamente ha desaparecido. En Europa, el Sistema de Comercio de Emisiones (ETS), el mayor mercado mundial de derechos de emisión de carbono, también ha perdido cada vez más relevancia. A ambos lados del Atlántico, en los últimos cinco años la regulación ambiental orientada al mercado ha sido, en la práctica, sustituida por enfoques más antiguos de «mando y control», mediante los cuales el gobierno dicta quién debe utilizar qué tecnologías, en qué cantidades y para reducir qué emisiones.
En Estados Unidos, se suponía originalmente que los límites máximos y comercio eran una idea republicana: sus partidarios eran quienes se consideraban promercado, no quienes se consideraban partidarios de la regulación. La mayoría de las organizaciones ambientalistas se opusieron inicialmente, y muchas creían que era inmoral que las empresas pudieran pagar por el derecho a contaminar.
De hecho, fue el gobierno de Ronald Reagan el que abrió camino al uso de los límites máximos y comercio para eliminar gradualmente la gasolina con plomo en la década de 1980. El gobierno de George H. W. Bush lo utilizó para reducir las emisiones de SO2 de las centrales eléctricas en la década de 1990, y el gobierno de su hijo intentó utilizarlo para reducir aún más las emisiones de SO2 y otras emisiones en la década de 2000.
El problema no es que los límites máximos y comercio sean una teoría académica incapaz de funcionar en el mundo real; al contrario, sus resultados superaron las expectativas. En la década de 1980, permitieron eliminar gradualmente el plomo más rápido de lo previsto y con un ahorro anual estimado de 250 millones de dólares frente al enfoque de mando y control. Del mismo modo, las emisiones de SO2 se limitaron a un costo mucho menor del que incluso sus partidarios habían previsto antes de 1995.
Todavía en 2008, el senador John McCain, candidato republicano a la presidencia de Estados Unidos, había patrocinado propuestas legislativas para utilizar los límites máximos y comercio a fin de abordar las emisiones de dióxido de carbono y otros gases de efecto invernadero.
Pero los políticos republicanos parecen haber olvidado que este enfoque fue en su día su política. En 2009, trabajaron para derrotar la legislación sobre el cambio climático recurriendo a una retórica antirregulación que demonizaba su propia creación. Esto dejó únicamente alternativas menos favorables al mercado – sobre todo después de que varios casos judiciales confirmaran la validez de la Ley de Aire Limpio de 1970. Aunque esas alternativas son menos eficientes, vuelven a ser el régimen vigente.
Del mismo modo, la Unión Europea adoptó el ETS en 2003 como una forma costoeficaz de cumplir los compromisos que había asumido en virtud del Protocolo de Kioto de 1997. El ETS se convirtió rápidamente en el mayor sistema mundial para asignar un precio de mercado a los daños ambientales. Pero ahora ha sido desplazado por otros tipos de regulación.
Las directivas europeas exigen que el 20 % de la energía proceda de fuentes renovables para 2020. Sin embargo, aunque los responsables de formular políticas han contribuido a reducir el precio de los permisos de emisión del ETS al exigir y subvencionar la energía renovable, la oferta de permisos no se ha reducido. Como resultado, la demanda ya no alcanza el nivel necesario para que exista una limitación vinculante. De hecho, el precio de los permisos cayó por debajo de los tres euros por tonelada en abril de 2013, lo que volvió casi irrelevante el mercado de comercio de emisiones.
Esto, a su vez, ha fomentado una mayor dependencia del carbón, altamente contaminante, la peor fuente de energía desde el punto de vista del calentamiento global. Eso no habría ocurrido si el mecanismo de precios siguiera sustentando la política sobre el cambio climático. Además, la política de energías renovables de la UE también ha resultado ruinosamente costosa. Todo esto debería hacer reflexionar al Consejo Europeo cuando se reúna en marzo para considerar cómo ampliar los objetivos de 2020 hasta 2030.
Existe un paralelismo fascinante entre la evolución de las actitudes políticas estadounidenses hacia los mecanismos de mercado en la regulación ambiental y la hostilidad republicana hacia «Obamacare» (la Ley de Atención Médica Asequible de 2010). El núcleo de Obamacare es un intento de garantizar que todos los estadounidenses tengan seguro médico mediante el mandato individual. Pero es un programa orientado al mercado, en la medida en que las aseguradoras de salud y los proveedores de atención médica siguen siendo privados y compiten entre sí.
Este fue originalmente un enfoque conservador. Sus dos principales alternativas están mucho más alejadas del mercado: un sistema de «pagador único», como el de Canadá (o el sistema Medicare estadounidense para las personas mayores), en el que el gobierno proporciona el seguro médico, o la «medicina socializada», como en el Reino Unido (o la Administración de Salud de Veteranos de Estados Unidos), en la que el gobierno presta directamente la atención médica.
El enfoque de Obamacare fue propuesto en centros de estudios conservadores como la Heritage Foundation y promulgado en Massachusetts por el gobernador republicano Mitt Romney. Pero, para cuando Obama lo adoptó, se había vuelto anatema para los republicanos, lo que obligó a Romney, candidato presidencial del partido en 2012, a hacer campaña contra su propio historial.
El fallo del mercado en el caso de la contaminación del aire es lo que los economistas llaman una «externalidad»: quienes contaminan no asumen el costo total. El fallo del mercado en el caso de la atención médica es lo que los economistas llaman «selección adversa»: las aseguradoras podrían no ofrecer cobertura, sobre todo a pacientes con enfermedades preexistentes, si temen que los clientes sanos ya se hayan retirado del grupo de riesgo.
Pero, de nuevo, los intentos del gobierno por abordar los fallos del mercado también pueden fracasar. En el ámbito ambiental, la regulación de mando y control es ineficiente, desalienta la innovación y puede tener consecuencias imprevistas (como la creciente dependencia europea del carbón). En el ámbito de la atención médica, un monopolio nacional puede frenar la innovación y ofrecer una atención inadecuada con largas esperas.
En general, las mejores intervenciones gubernamentales abordan los fallos de manera precisa —por ejemplo, utilizando límites máximos y comercio para poner precio a la contaminación del aire, o recurriendo al mandato individual para reducir la selección adversa en los seguros médicos— y dejan que las fuerzas del mercado hagan el resto con más eficiencia de la que pueden alcanzar los burócratas.
Las opiniones expresadas aquí son las del autor y no necesariamente las del Foro Económico Mundial. Publicado en colaboración con Project Syndicate.
Autor: Jeffrey Frankel, profesor de la Kennedy School of Government de la Universidad de Harvard, fue anteriormente miembro del Consejo de Asesores Económicos del presidente Bill Clinton.
Imagen: Un operador anuncia una operación en el corro de S&P de la Bolsa Mercantil de Chicago REUTERS/John Gress
