Hace casi un año, el Gobierno de India puso en marcha una medida política sin precedentes. Podría decirse que el país estaba entonces a punto de alcanzar el éxito económico. Con 9,49 billones de dólares en paridad de poder adquisitivo, era la tercera economía más grande (en términos de PPA) y la economía grande de más rápido crecimiento del mundo. El 8 de noviembre, sin previo aviso, se desmonetizaron los dos billetes de mayor denominación de India, los de 500 y 1.000 rupias, lo que dejó inválido de la noche a la mañana el 86 % de la moneda del país. El objetivo declarado era popular: erradicar la corrupción y las actividades ilícitas que implicaban transacciones en efectivo imposibles de rastrear. A medida que se fueron conociendo las consecuencias, escribí dos artículos («La fallida guerra de India contra el efectivo»y «Primeras lecciones del experimento de desmonetización de India») en los que evaluaba la medida y sus efectos. Mi valoración fue que la medida estaba mal concebida y mal ejecutada, y que su impacto neto sería negativo y especialmente perjudicial para la población pobre.
En efecto, India sufrió posteriormente una drástica caída de su tasa de crecimiento del PIB, que descendió al 6,1 % anualizado entre enero y marzo de 2017 tras tres trimestres en los que la tasa de crecimiento anualizada se mantuvo entre el 7,9 % y el 7 %. La cifra más reciente de crecimiento del PIB ha caído al 5,7 %, y parte de ello también puede atribuirse a la medida adoptada en noviembre pasado.
Al acercarnos al primer aniversario, es natural reflexionar sobre las lecciones de esta medida. La experiencia de India encierra importantes lecciones para quienes diseñan políticas y planifican intervenciones económicas en todo el mundo.
Primera lección: elijan bien a sus expertos
Todas las políticas tienen consecuencias. Rastrear el curso de esas consecuencias rara vez es sencillo, sobre todo cuando sus efectos se sienten en una economía compleja. Por ello, toda política económica debería ir precedida de ciertos elementos esenciales del proceso: una teoría sólida; una justificación de por qué son válidas las hipótesis subyacentes y pruebas que las respalden; y análisis de costo-beneficio que tengan en cuenta los efectos sistémicos, las consecuencias imprevistas y las lecciones de medidas similares adoptadas en otros lugares. Estos procesos no son fáciles y deberían estar orientados por expertos en economía, negocios y tecnología, junto con especialistas en la ejecución de políticas.
Al considerar una medida tan drástica como retirar de circulación una moneda de uso extendido en una economía grande y compleja, como ocurrió en India, esos profesionales deberían haber formado parte del proceso. Para citar a la persona que quizá estaba más calificada para asesorar sobre una medida así, Raghuram Rajan, el respetado exgobernador del banco central de India: «Como país, querrían preguntarse qué información se tuvo en cuenta para tomar esa decisión». En un nuevo libro, Rajan revela que estaba en contra de la idea de desmonetizar. El otro profesional que cabía consultar, el principal asesor económico del Gobierno de India, no se ha pronunciado al respecto. Se sabe que criticaba las políticas de «gran impacto». Cabe suponer que también habría desaconsejado una de las medidas más drásticas, como una desmonetización sorpresiva.
No está claro si se consultó a otros expertos sobre la política de India. Planet Money, de NPR, sí informó sobre un «experto» que quizá inspiró la medida: Anil Bokil, un ingeniero mecánico hasta entonces desconocido que se convirtió en activista social, con un plan de cinco puntos para una «vida basada en principios, próspera y pacífica» y un manifiesto en PowerPoint de 94 páginas manifesto que presentó al primer ministro Narendra Modi.
Antes de poner en marcha una medida política con consecuencias de tan largo alcance, debería haber existido un proceso claro para recabar conocimientos profesionales, datos y análisis, así como un mecanismo para debatir y discutir las hipótesis y los efectos. Es importante dejar constancia de ese proceso, aunque haya que llevarlo a cabo en secreto. Los gobiernos deben poder demostrar que hicieron sus deberes, cualesquiera que sean los resultados finales de la medida. Todo gobierno elegido democráticamente se lo debe a sus ciudadanos y al futuro de su país.
Segunda lección: no ignoren los datos básicos
Todas las políticas declaran como objetivo proporcionar un bien público. Pero toda decisión política también implica concesiones; invariablemente, crear un bien público impone una carga a algunos sectores de la sociedad. Es esencial realizar un análisis de costo-beneficio basado en hechos. Toda política debería superar una prueba sencilla: si los datos económicos básicos de una evaluación preliminar indican que la política corre un alto riesgo de fracasar o tendrá un gran impacto negativo, hay que detenerse y hacer más preguntas antes de seguir adelante.
El principal bien público invocado para justificar la desmonetización en India era combatir la corrupción y las actividades ilegales. Muchos comentaristas han elogiado al primer ministro indio por su «valentía» al afrontar con medidas audaces problemas tan fundamentales. Esta determinación también fue popular y tuvo recompensa política: el buen desempeño del Gobierno de Modi en unas importantes elecciones regionales de mitad de mandato.
Sin embargo, desde el principio deberían haberse tenido en cuenta varios factores al considerar la invalidación del efectivo en India. En primer lugar, invalidar el 86 % del valor del efectivo en circulación debería ser una señal de alarma automática, porque podría llevar la economía al borde del caos. En segundo lugar, el 90 % de los trabajadores de India pertenece al sector informal, donde el efectivo es la forma de pago predominante. Cuesta imaginar una situación en la que una invalidación «doble» de ese tipo no asestara un golpe demoledor a la fuerza laboral y a la economía. En tercer lugar, según un reciente análisis de las investigaciones sobre el impuesto sobre la renta, se estimó que el efectivo representaba apenas alrededor del 6 % de la riqueza no declarada en India. En otras palabras, el instrumento de política apuntaba al objetivo equivocado: la mayor parte de la riqueza no declarada está en activos distintos del efectivo. Todos estos datos estaban fácilmente disponibles y deberían haber hecho reflexionar a quienes diseñaban la política.
Tercera lección: tengan en cuenta el comportamiento humano
Como se señaló antes, las políticas deberían ir acompañadas de una teoría sobre cómo se espera que la intervención se traduzca en efectos. Este mecanismo de transmisión depende, a su vez, de las hipótesis sobre cómo se comportan las personas en la realidad ante un cambio en su entorno. La eficacia de las políticas depende, en última instancia, de lo bien que se anticipen esos comportamientos, lo que exige adoptar una perspectiva integral de los incentivos y contextos de la ciudadanía: qué quiere la gente, qué cree y qué sabe sobre su entorno. Quienes diseñan las políticas deben tener en cuenta cómo afectan a estos factores fundamentales para cambiar los comportamientos.
En el caso de la desmonetización de India, cabe suponer que las personas tienen un fuerte incentivo para no perder dinero, por lo que es natural que encontraran maneras de depositar en los bancos el efectivo invalidado. En la sociedad india, al igual que en sociedades de todo el mundo, existen redes de blanqueo de dinero y mecanismos ingeniosos para eludir normas y reglamentos. Por ejemplo, quienes poseían grandes cantidades de los antiguos billetes los vendieron con descuento a intermediarios, que luego los distribuyeron entre una red de otras personas para que depositaran sumas menores en los bancos y así no activaran una auditoría. El banco central de India, el Banco de la Reserva de India (RBI), informó recientemente que, de los 15,28 billones de rupias (239.000 millones de dólares) que, según las estimaciones, se retiraron de la circulación mediante la desmonetización, casi el 99 % había regresado al sistema bancario. El argumento original a favor de la desmonetización se desmoronó, pues la estrategia de dejar sin salida a quienes tenían efectivo ilegal, con billetes inservibles, parece haber fracasado en gran medida.
Cuarta lección: desconfíen de las soluciones digitales milagrosas
Con la creciente adopción de las comunicaciones móviles y la tecnología digital en todo el mundo, y con grandes empresas tecnológicasque se comprometen a usar sus productos y tecnologías para promover el bien social, cada vez se cree más que estas tecnologías pueden propiciar cambios rápidos. Por supuesto, también ayuda que se califique con frecuencia de «disruptivas» a estas tecnologías. En este contexto, quienes diseñan las políticas pueden sentirse tentados a defender medidas que promuevan la adopción digital con el argumento de que serán transformadoras. En esos casos, hay que verificar que en la economía existan realmente las condiciones necesarias para esa adopción.
En el caso de India, cuando empezó a quedar claro que fracasaba el objetivo inicial de dejar varados a quienes acumulaban efectivo ilegal, el Gobierno cambió su discurso y recurrió a una justificación alternativa: la desmonetización era beneficiosa porque permitiría que el país dejara de depender del efectivo y trasladara las transacciones a plataformas digitales, lo que generaría más eficiencia, transparencia y crecimiento del comercio en línea, y lanzaría a India con más fuerza a la era digital.
Por desgracia, también en este sentido los efectos de la política han quedado por debajo de lo esperado. Según datos adicionales del RBI, aunque las transacciones digitales se dispararon tras la desmonetización —cuando los consumidores tenían pocas alternativas—, ahora han caído por debajo de sus niveles máximos tanto en volumen como en valor. El crecimiento de las transacciones digitales se ha desacelerado cada mes desde la desmonetización.
A excepción de la Interfaz Unificada de Pagos (UPI), un sistema de pagos que permite transferir fondos al instante entre cuentas bancarias desde plataformas móviles, todas las demás transacciones de pago digital han disminuido. Considerado en conjunto, este modesto cambio en la adopción digital podría dar frutos a largo plazo, pero no está claro por qué era necesario invalidar el 86 % del efectivo del país para promover una sola plataforma de pagos.
La experiencia de India también nos ayuda a explorar por qué la adopción de los pagos digitales no se aceleró tanto como cabría esperar tras la desmonetización. La explicación depende de comprender los factores que impulsan la adopción digital. La calidad de la experiencia digital es uno de esos factores. Si nada más cambia en el entorno y los incentivos de los usuarios, y su experiencia digital es deficiente, volverán a la situación previa a la era digital.
Como parte de nuestro estudio, realizado en colaboración con Mastercard, Digital Planet 2017: cómo varían la competitividad y la confianza en las economías digitales de todo el mundo, clasificamos 42 países según la velocidad, la calidad y la facilidad de uso de las transacciones en línea, en función del grado de fricción —regulatoria, de infraestructura y relacionada con la identidad y las interfaces— presente en el entorno digital. India ocupó el puesto 41. El único país al que superó fue su vecino Pakistán. La lección: la adopción digital no será significativa si los usuarios no pueden confiar en que la infraestructura funcione de manera fiable. Si su política no mejora también la fluidez de la experiencia digital, no espere que la tecnología propicie un cambio transformador.
Los líderes de todo el mundo están bajo presión para demostrar valentía y tomar medidas políticas audaces. Pero esas medidas tienen consecuencias reales, y rastrear el camino hacia sus efectos más amplios es difícil y complejo. Puede haber beneficios políticos a corto plazo al parecer decidido a cumplir promesas de campaña, pero el impacto negativo en la economía puede crear riesgos a más largo plazo y acabar pasando factura.
Es mejor deliberar y consultar a los profesionales adecuados durante el proceso de elaboración de políticas, y asegurarse de que este se fundamente tanto en la teoría como en la evidencia. El fiasco de la desmonetización de India debería servirnos a todos de advertencia.
