En los últimos años ha aumentado el número de inversiones mineras que han sido objeto de disputas entre inversores y gobiernos. Esta tendencia preocupa considerablemente a los actores del sector en todo el mundo.
Sin embargo, en la literatura de las últimas décadas hay una gran riqueza de conocimientos —valga el juego de palabras— que se pueden extraer para intentar determinar cuáles son los principales factores de riesgo en los acuerdos que rigen las inversiones en el sector, con especial atención a los regímenes tributarios.
Número de actos de expropiación por sector: promedios móviles de tres años
Fuente: Chris Hajzler (2010), «Expropriation of Foreign Direct Investments: Sectoral Patterns from 1993 to 2006», University of Otago, en MIGA,World Investment and Political Risk 2011
Para el análisis que sigue, MIGA trabajó con algunos supuestos y definiciones:
Los actores en este ámbito son un gobierno, una comunidad y una empresa minera.
El objetivo último es contar con un régimen tributario estable y creíble que distribuya de manera apropiada y justa los beneficios de la minería entre los actores.
Existen desafíos importantes debido al largo ciclo de vida de las inversiones mineras y a los rendimientos volátiles e inherentemente impredecibles. Los actores no pueden controlar los precios de las materias primas ni las tendencias globales, como la oferta y la demanda.
En efecto, se trata de un juego muy complejo e intertemporal, con un alto grado de incertidumbre y beneficios cambiantes. Además, las expectativas suelen estar muy polarizadas. Esta afirmación de un estudio del Banco Mundial de 2007 sobre regalías mineras es reveladora :«En materia de tributación minera, los gobiernos rara vez creen que las empresas paguen demasiados impuestos; las empresas rara vez creen que paguen muy pocos impuestos; y los ciudadanos rara vez creen que realmente vean beneficios tangibles de los impuestos que se pagan».
Ante estos obstáculos, realizamos un análisis para comprender mejor las posibles señales de alerta en los regímenes tributarios mineros y, más concretamente, determinar los posibles factores de riesgo que pueden dar lugar a disputas. Estas son las señales que encontramos:
Señal de alerta n.º 1: aumento rápido de los precios de las materias primas. Este es un factor principal que impulsa a los gobiernos a iniciar renegociaciones con el objetivo de alcanzar un nuevo equilibrio de «participación justa». Sin embargo, que los aumentos rápidos den lugar a renegociaciones fiscales exitosas depende principalmente de la solidez del marco institucional y la capacidad de
un país, así como de su etapa de desarrollo económico y su sistema jurídico. Se recomienda cautela al cerrar acuerdos en el punto más bajo del ciclo de precios de las materias primas.
Señal de alerta n.º 2: falta de tributación progresiva. El consenso general actual es que un régimen tributario minero debe ser progresivo para ser estable y creíble. Si el régimen permite al gobierno captar una mayor proporción de las rentas cuando se obtienen ganancias extraordinarias, será más resiliente ante las circunstancias cambiantes. Como sostiene el FMI: «Ningún régimen es ideal para todos, pero para los países de ingreso bajo resulta muy atractivo combinar una regalía ad valorem moderada, un impuesto sobre la renta corporativa y un impuesto sobre la renta de los recursos. El primero garantiza ciertos ingresos siempre que haya producción; el segundo garantiza que el rendimiento normal del capital propio tribute a nivel corporativo en el sector minero, como en otros sectores; y el último aprovecha el potencial de ingresos específico del sector minero».
Señal de alerta n.º 3: incentivos fiscales excesivamente generosos. Suele existir una relación inversa entre la generosidad de los incentivos fiscales ofrecidos a los inversores y la estabilidad del régimen fiscal. Esto se debe principalmente a que, una vez realizadas las inversiones (y cuando resulta difícil retirarlas sin incurrir en grandes pérdidas), el poder de negociación pasa al gobierno, que puede entonces buscar renegociar las condiciones, especialmente durante los auges de los precios de las materias primas. Por lo tanto, por lo general no hacen falta exenciones fiscales temporales ni otros incentivos generosos, que incluso pueden tener efectos perjudiciales a largo plazo.
Señal de alerta n.º 4: falta de estabilidad y credibilidad. En países donde los marcos jurídicos y regulatorios del sector son débiles, los contratos negociados bilateralmente llenan los vacíos regulatorios. Estos contratos hechos a medida suelen ser muy complejos, lo que amplía el margen de interpretaciones erróneas y aumenta la probabilidad de que sean objeto de negociaciones especiales. Se alienta a los gobiernos a pasar de acuerdos contractuales negociados bilateralmente a un código tributario minero más general.
Señal de alerta n.º 5: falta de mecanismos de transparencia y rendición de cuentas. El FMI resume bien esta cuestión: «El conocimiento y la comprensión públicos de las condiciones fiscales y los montos pagados por las empresas mineras reducen el riesgo de presiones políticas mal orientadas y generan apoyo público a esas condiciones y, por tanto, credibilidad. Las expectativas y los requisitos han aumentado considerablemente en los últimos años, especialmente en las industrias extractivas, en particular con la Iniciativa para la Transparencia de las Industrias Extractivas».
Es importante subrayar que esta lista de señales de alerta no es exhaustiva, ya que hay muchos otros factores en este juego minero que pueden dar lugar a disputas y renegociaciones. Por ejemplo, una cuestión importante que no se aborda aquí es cómo se distribuyen los ingresos —y cómo se percibe esa distribución— entre la empresa, los gobiernos nacionales y subnacionales, y las comunidades afectadas.
También existen herramientas concretas de mitigación del riesgo, como el seguro contra riesgos políticos, cuyo objetivo es reducir el perfil de riesgo de las inversiones mineras y aumentar la probabilidad de obtener mejores rendimientos ajustados al riesgo para todos los actores. MIGA no solo ofrece este tipo de seguro contra riesgos políticos, sino que también colabora con colegas del Grupo Banco Mundial e inversores para ayudar a estructurar transacciones que beneficien a todas las partes.
Por último, quiero agradecer a Aibek Ashirov, economista sénior y jefe de división del Departamento de Operaciones Monetarias del Banco Nacional de la República Kirguisa, su inestimable contribución a esta investigación durante su trabajo con MIGA este verano.
Esta publicación apareció primero en el blog del Banco Mundial
Autor: Paul Barbour es oficial sénior de gestión de riesgos en el Grupo de Economía y Políticas de MIGA, el brazo de seguros contra riesgos políticos del Grupo Banco Mundial.
Imagen: Una vista aérea muestra charcas de agua de colores minerales acumuladas en salinas, en hoyos excavados por recolectores de sal en la costa senegalesa, cerca de la frontera con Gambia, el 12 de junio de 2006. REUTERS/Finbarr O’Reilly
