Las disputas en la OMC son ahora un elemento habitual en los medios. Durante una semana de mayo, periodistas de The New York Times, Wall Street Journal, Financial Times, Le Monde, Frankfurter Allgemeine, e incluso USA Today publicaron artículos sobre disputas en curso. Las fricciones abarcaron desde el desafío de la UE a las nuevas restricciones rusas a la importación de furgonetas comerciales, la sentencia judicial a favor de Estados Unidos sobre las barreras chinas al sector automovilístico y la comunicación de la OMC de sus conclusiones sobre una disputa iniciada por Canadá y Noruega, hasta una prohibición de la UE al comercio de productos de foca.
A pesar de su elevada notoriedad pública y del reciente resurgimiento de la investigación teórica (por ejemplo, Maggi and Staiger 2011, de próxima publicación), se sabe relativamente poco desde el punto de vista empírico sobre la cobertura de productos y el acceso a los mercados en juego en los casos litigados en el marco del sistema de la OMC. Para empezar y fomentar nuevos estudios, hemos puesto a disposición un nuevo conjunto de datos sobre el comercio a nivel de producto implicado en las disputas de la OMC para aproximadamente tres cuartas partes de todos los casos iniciados entre 1995 y 2011. En Bown and Reynolds (2014) presentamos un análisis más completo; aquí destacamos algunas de las pautas que han surgido.
Algunas disputas son grandes…
Dada la expectación, no sorprende que los datos confirmen que los países miembros confían a la OMC el examen jurídico de políticas que afectan a grandes flujos comerciales bilaterales. En particular, una medida del posible acceso a mercados en juego en una disputa es el valor en dólares de las importaciones del producto en litigio que el país demandado («demandado») realiza desde el país demandante («demandante») en el año anterior a la aplicación de la política presuntamente incompatible con la OMC. La figura 1 muestra la distribución de dicho posible acceso a mercados en juego en las disputas iniciadas entre 1995 y 2011.
Figura 1. Niveles de comercio bilateral y alcance de los productos sujetos a disputa en la OMC, 1995-2011
Fuente: Bown and Reynolds (2014, figura 2). indica que, por motivos de claridad expositiva y debido a las largas colas derechas, truncamos la cola derecha en 1.000 millones de dólares (en cuanto al valor del comercio) y en 50 productos (en cuanto al número de productos HS-06). Calculamos que el 15 % de los casos implica comercio bilateral de productos en disputa por más de 1.000 millones de dólares al año.
Ejemplos de estos casos de grandes intereses incluyen múltiples disputas en el sector automovilístico entre Estados Unidos, Japón, la UE y China; en el sector de las tecnologías de la información entre Estados Unidos, la UE, Japón y Corea del Sur, y en el sector siderúrgico entre Estados Unidos, Japón y la UE, entre otros.
… y algunas disputas son pequeñas
Menos esperado es que casi tantas disputas de la OMC abarquen intereses comerciales mucho menores. Por ejemplo, aproximadamente el 14 % de los casos implica comercio de productos en disputa de menos de 1 millón de dólares al año. Y, para ser claros, este interés comercial de 1 millón de dólares es una aproximación de los ingresos por ventas de exportación y no de beneficios.
Ejemplos de estas disputas de intereses pequeños incluyen desafíos menos conocidos, como las restricciones de la India sobre baterías procedentes de Bangladés, las barreras de Trinidad y Tobago sobre la pasta procedente de Costa Rica, los derechos de Turquía sobre accesorios de tubería de acero procedentes de Brasil, las limitaciones de Sudáfrica sobre el papel procedente de Indonesia, y las medidas de Armenia sobre el alcohol y los cigarrillos procedentes de Ucrania.
La elevada frecuencia de las disputas de intereses pequeños resulta intrigante, en primer lugar porque los bufetes de abogados del sector privado en los que algunos gobiernos de países en desarrollo se apoyarían para litigar disputas de la OMC son relativamente caros. El coste inicial de recurrir al sector privado para litigar incluso una disputa relativamente sencilla hasta una decisión jurídica se estima entre 250.000 y 750.000 dólares, según el bufete de que se trate.
No obstante, existe cierta asistencia jurídica subvencionada, incluida la del Centro Consultivo sobre Derecho de la OMC, muy utilizado. El principal programa de asistencia jurídica subvencionada con fondos públicos del sistema de la OMC estima que los honorarios para los miembros en desarrollo de ingresos medios ascienden a unos 200.000 dólares por la prestación de servicios hasta una decisión jurídica (ACWL 2007), y existen honorarios progresivamente menores para los países más pobres.
El alcance de la cobertura de productos también es diverso entre las políticas en disputa
Esta heterogeneidad no se limita a los valores comerciales, ya que también hay pruebas de una gran diversidad en el alcance de los productos afectados por las políticas impugnadas en disputas de la OMC. Una métrica útil para ilustrarlo se basa en la clasificación de 6 dígitos del Sistema Armonizado en unos 5.000 productos importados, que está definida de manera coherente entre países y es relativamente estable a lo largo del tiempo. Así, la figura 1 también muestra que casi el 20 % de las disputas de la OMC tienen un demandante centrado en el acceso a los mercados de un solo producto, y otro 20 % de las disputas presenta un demandante que impugna una política tan amplia que afecta a más de 50 productos distintos a la vez.
Estas distribuciones de la figura 1 (es decir, tanto para el alcance de los productos objetivo como para el nivel de comercio) son monótonamente decrecientes. La cola derecha de cada distribución es larga, lo que da lugar a valores medios muy superiores a las medianas, y tan larga que, por motivos de claridad expositiva, las truncamos en 50 productos y 1.000 millones de dólares, respectivamente.
Las futuras investigaciones sobre los determinantes de qué políticas potencialmente contrarias a la OMC eligen impugnar los socios comerciales mediante la solución de diferencias podrían considerar útil incluir medidas relacionadas con el número de productos afectados por las políticas, dado que los economistas políticos llevan mucho tiempo conjeturando que la política comercial está sujeta al problema de la acción colectiva (Olson 1965). Por ejemplo, en un contexto relacionado que examina los resultados de la liberalización comercial, Ludema and Mayda (2013) aportan pruebas de que el comportamiento de polizón entre los exportadores extranjeros limita la medida en que los gobiernos de los países importadores han podido encontrar socios con los que coordinar reducciones arancelarias negociadas.
¿Suman las disputas de la OMC?
Aquí presentamos dos formas sencillas de agregar estos datos sobre intereses comerciales para empezar a abordar si la solución de diferencias de la OMC es simplemente un espectáculo paralelo favorable a los medios o si los países la utilizan para examinar políticas que afectan colectivamente a volúmenes significativos de comercio.
Un enfoque consiste en sumar el valor de las importaciones de los productos en disputa de los países demandados tomado del año anterior a la aplicación de la política que finalmente es objeto de la disputa en la OMC. Esto revela que la solución de diferencias de la OMC en 1995-2011 examinó casi 1 billón de dólares en importaciones (en dólares estadounidenses constantes de 2005). Dicho de otro modo, los países miembros pidieron a los árbitros de la OMC que examinaran el comercio de productos afectados por políticas en disputa a un ritmo medio de 55.000 millones de dólares al año, lo que supuso aproximadamente el 0,5 % del nivel de las importaciones mundiales en 2011.
Un segundo enfoque consiste en sumar el valor de las «importaciones perdidas», que definimos de forma conservadora como la diferencia simple entre el nivel de comercio de los productos en disputa en el año posterior al cambio de política (que es objeto del litigio en la OMC) y el nivel de comercio del año anterior al cambio. Sin controlar otros factores que también afectarían a los flujos comerciales durante este período, esto supone que la solución de diferencias de la OMC examinó políticas que cubren productos importados que en conjunto fueron 60.400 millones de dólares inferiores a sus niveles anteriores a la aplicación de la política.
Estas dos estadísticas indican que los países miembros piden a la OMC que utilice la solución de diferencias para abordar políticas que abarcan volúmenes de comercio económicamente considerables. Y, sin duda, el comercio directamente en juego es solo la punta del iceberg de la solución de diferencias. La jurisprudencia resultante de estos casos probablemente tendrá un alcance aún mayor a través de la «sombra de la ley», que extiende el impacto indirecto de la solución de diferencias de la OMC a cientos de miles de millones de dólares en comercio cada año.
Publicado en colaboración con Vox
Autores: Chad P Bown, economista jefe del Banco Mundial; y Kara M. Reynolds, investigadora del CEPR y profesora asociada de Economía en la American University
Imagen: Un delegado espera la apertura de una sesión del Comité de Negociación Comercial en la Organización Mundial del Comercio (OMC) en Ginebra. REUTERS/Denis Balibouse
