La era de un orden económico global dominado por Estados Unidos está llegando a su fin. Pero un sistema de gobernanza fragmentado no es la mejor alternativa.
El reproche de Estados Unidos a Gran Bretaña, a principios de este mes, por su participación en el Banco Asiático de Inversión en Infraestructura (AIIB), liderado por China, ha puesto de relieve una serie de preguntas que han inquietado durante años a responsables de políticas públicas y economistas: ¿Quién está a cargo de la gobernanza económica global? ¿Quién establece y administra las reglas? ¿Y deberían establecerse de manera multilateral?
Evolución estancada
Dadas las controvertidas prácticas crediticias de China con países cuyos antecedentes son poco claros —no solo en cuanto a la buena gobernanza y la estabilidad política, sino también a las calificaciones crediticias—, las preocupaciones sobre el rumbo del nuevo banco y el papel que desempeñarán todos los accionistas están plenamente justificadas. Pero la postura de Estados Unidos frente a la nueva institución y al posible papel de China en ella también es sumamente hipócrita. Mientras la aprobación por parte del Congreso de la reforma del Fondo Monetario Internacional (FMI) sigue pendiente, ¿está Estados Unidos en la mejor posición para advertir a otros sobre el riesgo de usar el molde de China para dar forma al nuevo banco?
A medida que los grandes países en desarrollo, en particular China, se han transformado en las últimas dos décadas, también lo ha hecho la gobernanza económica global. Pero la gobernanza parece evolucionar a un ritmo mucho más lento que la economía mundial. Las llamadas instituciones de Bretton Woods —el FMI, el Banco Mundial y, hasta cierto punto, la Organización Mundial del Comercio (y su antecesor, el Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio)—, que existen desde el final de la Segunda Guerra Mundial, reflejan un orden económico mundial dominado por Estados Unidos. A pesar de contar con 188 Estados miembros, tanto el FMI como el Banco Mundial siguieron siendo administrados por Estados Unidos y los países de Europa occidental —Gran Bretaña, Alemania y Francia—. Estados Unidos es el mayor accionista del FMI, con una contribución de aproximadamente 65.000 millones de dólares, lo que otorga a Washington poder de veto en las deliberaciones de otros países gracias al sistema de votación ponderada del fondo.
Durante años, muchas personas de todo el mundo han reclamado reformas a la gobernanza del FMI para dar a otros países una mayor voz en la toma de decisiones. Hasta la fecha, esos esfuerzos se han visto frustrados en gran medida. Como consecuencia, tanto el FMI como el Banco Mundial siguen considerándose una extensión de la influencia económica y geopolítica de Estados Unidos. Esto ocurre pese al relajamiento del llamado Consenso de Washington —medidas de política económica que han formado parte de los préstamos condicionados del FMI— desde los excesos de las décadas de 1980 y 1990. Y el hecho de que tanto el FMI como el Banco Mundial sean ahora mucho más diversos que antes —por ejemplo, casi la mitad del personal del FMI procede actualmente de países en desarrollo— tampoco ha cambiado mucho la percepción de que ambas organizaciones responden a Washington.
Fragmentación de la gobernanza global
La creación del AIIB responde a la enorme brecha de financiación de infraestructura de Asia, que se ha estimado en unos 8 billones de dólares entre 2010 y 2020. Sin embargo, además de este argumento puramente económico, sería difícil no percibir, tras la creación del nuevo banco, el deseo de China de ampliar su influencia en la región. En el marco actual, el Banco Asiático de Desarrollo (ADB), inspirado en el Banco Mundial, es el principal responsable de financiar infraestructura y otros proyectos de desarrollo en Asia. Pero China tiene una influencia limitada en el Banco Asiático de Desarrollo, dominado por las potencias establecidas de Asia, Estados Unidos y Japón.
Pero aunque la creación del AIIB responda al interés de China como nueva potencia regional, la iniciativa hace poco por atender la necesidad de mejorar el multilateralismo y fortalecer la gobernanza económica global. De hecho, puede tener el efecto contrario. El riesgo ahora es que se creen dos bloques de influencia económica en Asia: uno liderado por China y otro por Estados Unidos y Japón. La demanda de inversión en infraestructura es lo bastante grande como para dar cabida a ambos —probablemente incluso habría demanda para un tercer banco de desarrollo—, pero ese no es el punto. Lo que está en juego es la buena gobernanza y el multilateralismo: por ejemplo, en un mundo de gobernanza fragmentada, ¿qué incentivo tendría el Congreso para aprobar finalmente la reforma del FMI?
Además de la fragmentación de las instituciones y la gobernanza, el AIIB podría entrañar el riesgo de establecer normas de inversión divergentes, un riesgo ya considerable en el comercio, pues China ha reaccionado a la Asociación Transpacífica, de la que no forma parte, acelerando sus propios acuerdos comerciales en la región. ¿Puede el resto del mundo —no solo Estados Unidos— permitirse dejar que China establezca sus propias normas tanto para el comercio como para la inversión? La preocupación no radica en la calidad de esas normas, y no se presupone que las normas fijadas por China sean, por definición, inadecuadas. Se trata de mantener un marco armonizado, coherente y multilateral de reglas y normas que contribuya a integrar, en lugar de fragmentar, la economía mundial.
Aprovechar el G20
En lugar de desahogar su frustración con Gran Bretaña, Estados Unidos se beneficiaría más si diera el ejemplo y adoptara una estrategia de dos frentes. Primero, el Congreso podría avanzar y aprobar la reforma del FMI sin más demora. Segundo, el Gobierno podría abordar con China la cuestión de los nuevos bancos regionales —el siguiente en la lista es el Nuevo Banco de Desarrollo, más conocido como el banco de los BRICS— en el marco del G20.
Desde las secuelas de la crisis financiera global, el G20 ha sido el principal foro para los asuntos económicos y financieros mundiales, tras sustituir al G8 después de noviembre de 2008. Aunque el G20 siga siendo un foro informal sin secretaría, se ha adaptado mejor a las cambiantes dinámicas de la economía mundial que el FMI y el Banco Mundial. En particular, el G20 ha superado a las instituciones existentes a la hora de incorporar e involucrar a las economías emergentes: todas las principales economías de mercados emergentes son miembros del G20.
El estallido de la crisis financiera global fue un catalizador y un punto de inflexión para la gobernanza económica global. El G20 se ha vuelto fundamental para gestionar la economía mundial y, especialmente, para hacer frente a las perturbaciones económicas y la inestabilidad financiera. Por eso, este foro debería servir de marco para debatir la creación de nuevas instituciones multilaterales, como el AIIB y otras organizaciones regionales, y para marcar el rumbo y establecer las reglas de la nueva gobernanza global.
Este artículo se publica en colaboración con Chatham House. La publicación no implica que el Foro Económico Mundial respalde las opiniones expresadas.
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Autora: Paola Subacchi es directora del Departamento de Economía Internacional de Chatham House.
Imagen: Un hombre pasa junto a edificios del distrito central de negocios de Singapur. REUTERS/Nicky Loh
