La gobernanza de la migración atraviesa un proceso de creación de normas. El objetivo es establecer dos pactos internacionales: uno sobre migración y otro sobre refugiados.
Este trabajo comenzó con la Declaración de Nueva York para los Refugiados y los Migrantes, adoptada en septiembre de 2016 por los miembros de la ONU, quienes, en la primera conferencia mundial sobre migración iniciaron un proceso para adoptar los dos pactos en 2018: el Pacto Mundial para la Migración Segura, Ordenada y Regular bajo la dirección de los Estados, y el Pacto Mundial sobre los Refugiados redactado por el ACNUR para su posterior adopción por los Estados.
Los procesos siguen en marcha, pero han sufrido un revés con la retirada de Estados Unidos del Pacto Mundial para la Migración, al decidir erróneamente que es mejor abordar unilateralmente un problema mundial.
Aunque la Declaración de Nueva York combina los temas de los refugiados y los migrantes (algunos compromisos se aplican a ambos grupos y otros exclusivamente a los refugiados o a los migrantes), está previsto que los pactos sean dos documentos separados.
Además de decidir sobre el contenido normativo, también se debate la naturaleza jurídica de los documentos. Por ello, conviene destacar un aspecto que recibe poca atención, pero que afecta tanto a la estructura como al contenido de los pactos: la necesidad de un diálogo explícito entre ambos documentos.
Los pactos son iniciativas gemelas que abordan distintos aspectos de un mismo fenómeno: la movilidad humana. Deberían reconocer los puntos que tienen en común y el hecho de que habrá intersecciones tanto en los temas como en las necesidades de protección. Esto garantizará que la gobernanza de la migración cuente con una base más sólida para proteger tanto a los refugiados como a otros migrantes.
Esto no significa que no deba concederse a los refugiados una protección especial y diferenciada. Cuentan con un régimen internacional específico de protección (en virtud de la Convención de 1951 y su Protocolo de 1967 y de las actividades del ACNUR) —con obligaciones internacionales para los Estados— y necesidades de protección particulares. Por tanto, el Pacto Mundial sobre los Refugiados debería basarse en estos elementos y garantizar una protección aún mayor. No cabe duda de que los refugiados son migrantes forzosos (aunque tienen un estatuto y unas circunstancias especiales) y de que hay temas que se entrecruzan en la gobernanza de la migración en general y la protección de los refugiados, como los flujos migratorios mixtos, la trata de personas y el tráfico ilícito de migrantes, la protección de las personas desplazadas internas (PDI) y su posible vínculo con la condición de refugiado, así como la necesidad de vías legales para la migración.
Si la decisión política es separar por completo los pactos, ambos regímenes de protección podrían acabar perdiendo.
Esta separación podría alejarnos de la realidad de que tanto los migrantes (voluntarios o forzosos) como los refugiados son personas en movimiento, y tener consecuencias concretas para su protección. Por ejemplo, los Estados podrían adoptar medidas restrictivas, como las devoluciones en caliente y otras violaciones del principio de no devolución, que se apliquen «solo a los migrantes» pero que, en la práctica, también afecten a refugiados que podrían utilizar las mismas rutas que los migrantes para llegar a territorios seguros. Además, dado que la situación objetiva en el país de origen o de residencia es determinante para que una persona se convierta en refugiada, es necesario examinar las solicitudes de estatuto de refugiado y no es posible determinar a priori quién es migrante y quién es refugiado. En este sentido, deben existir algunos aspectos compartidos de la gobernanza de la migración, incluso para garantizar la protección específica a la que tienen derecho los refugiados.
En el pasado, separar iniciativas gemelas se ha utilizado como estrategia cuando las circunstancias políticas e ideológicas no ofrecían alternativas, como en el caso de los Pactos Internacionales de Derechos Humanos. Sin embargo, esto podría dar lugar a resultados indeseados, como una menor eficacia y exhaustividad de los documentos. De hecho, establecer intersecciones entre los dos pactos podría reforzar la protección de todos los migrantes, incluidos los refugiados.
Estas intersecciones podrían centrarse en destacar los principales puntos de convergencia entre ambos regímenes y en la necesidad de que haya un diálogo en la gobernanza de la migración entre los regímenes de protección.
En cuanto a la estructura, el diálogo podría adoptar varias formas, entre ellas:
Artículos comunes: los pactos podrían seguir la misma estrategia que los Pactos Internacionales de Derechos Humanos y los Convenios de Ginebra sobre derecho humanitario, compartiendo uno o varios artículos; o bien
Un preámbulo común: los pactos podrían seguir el ejemplo de la Declaración de Nueva York y adoptar una base común, expresada en este caso como un preámbulo compartido, que destaque los vínculos entre la protección de los refugiados y la de otros migrantes, pero también las diferencias pertinentes; o bien
Partes comunes del preámbulo: los pactos podrían incluir algunos párrafos comunes en sus preámbulos para destacar la convergencia de ciertos temas, principios y objetivos.
En cuanto al contenido, un componente clave del diálogo debería ser incorporar una lógica de derechos humanos en toda la gobernanza de la migración. Dado que todos los migrantes son seres humanos, tienen derecho a los derechos humanos reconocidos internacionalmente y esto debería orientar su protección y el trato que reciben de los Estados, así como el mandato de cualquier organización que pueda ocuparse de la protección de migrantes o refugiados.
Un segundo componente debería ser reconocer las soluciones duraderas como parte integral de la protección. Hasta ahora, las soluciones duraderas no se han establecido como derechos, lo que reduce su aplicación, ya que siguen dependiendo en gran medida de la voluntad de los Estados. Afectan tanto a la protección tradicional como a la integración y, por consiguiente, tienen consecuencias para los migrantes y las sociedades de acogida.
Un tercer componente relacionado con el contenido es la necesidad de vías legales para admitir personas en los países de acogida y concederles permiso de residencia, lo que también beneficiaría a la gestión de la migración.
Los pactos ofrecen oportunidades para desarrollar la gobernanza de la migración y, en especial, para proteger a los refugiados y otros migrantes. La comunidad internacional debería aprovechar al máximo esta oportunidad. Crear intersecciones entre los pactos es un paso en la dirección correcta, pues se trata de una propuesta centrada en una lógica interna coherente para la gobernanza de la migración y en la protección más amplia posible de todas las personas migrantes.
