El acuerdo de Bretton Woods, que cumple 70 años este mes, estableció tres instituciones para promover el orden y la legalidad en las relaciones económicas internacionales:
El FMI, para promover la estabilidad macroeconómica
El GATT (y su sucesor, la OMC), para garantizar un entorno comercial abierto
El Banco Mundial, para proporcionar financiación para el desarrollo con el fin de reducir la pobreza
El buen funcionamiento de esta arquitectura económica mundial, basada en normas y liderada por Estados Unidos, contribuyó al crecimiento económico sin precedentes y a la prosperidad mundial del período posterior a la Segunda Guerra Mundial.
Sin embargo, en épocas más recientes, esta arquitectura ha perdido gran parte de su legitimidad, porque la participación de los mercados emergentes –especialmente los de Asia– en el comercio mundial y en el PIB mundial ha crecido más rápidamente que su peso en las cuotas del FMI. Por ejemplo, China representa el 13,6 % de la economía mundial (en términos de paridad del poder adquisitivo), pero su poder de voto es un 3,8 % inferior al de los países del Benelux.
No es que el FMI y la Casa Blanca no hayan hecho el esfuerzo. En noviembre de 2010, la dirección del FMI propuso lo que denominó la «reforma de gobernanza más fundamental en los 65 años de historia del Fondo» (IMF 2010). Si se hubiera aprobado, la propuesta habría reducido parte del desajuste de cuotas en el FMI, cumplido el compromiso del G20 de transferir el 6 % de las cuotas a los mercados emergentes dinámicos y dado a China la tercera voz más importante en el FMI (Virmani and Patra 2011, Virmani 2012). El objetivo era que la reforma entrara en vigor en 2011, pero, a pesar del firme apoyo de Barack Obama, la propuesta sigue estancada en el Congreso de Estados Unidos. El coste de este retraso va en aumento.
Una consecuencia importante de los lentos avances en la reforma de la gobernanza del FMI ha sido el paso de una arquitectura económica mundial centralizada a una descentralizada, en la que se están creando instituciones regionales para proporcionar bienes públicos internacionales en paralelo con las principales instituciones mundiales.
Otros factores que explican la descentralización son la necesidad de un enfoque multifacético para gestionar la globalización financiera y la evolución hacia un mundo multipolar (Rana 2013). Por ejemplo, en el ámbito de la estabilidad macroeconómica, donde el FMI se considera la red mundial de seguridad financiera, contamos con el Mecanismo Europeo de Estabilidad, el Fondo Monetario Árabe y la Iniciativa de Chiang Mai Multilateralizada como redes de seguridad regionales.
Se observan desarrollos similares en las arquitecturas internacionales de comercio, finanzas y desarrollo (Henning 2011). Estas tendencias complican la gobernanza de la economía mundial y provocan duplicación de esfuerzos y desperdicio de recursos escasos.
La situación se ha agravado aún más por la evolución de la arquitectura liderada por China en Asia. El reciente establecimiento del Nuevo Banco de Desarrollo por parte de los BRICS (Brasil, Rusia, India, China y Sudáfrica) (BRICS 2014) y del Banco Asiático de Inversión en Infraestructura, que se creará próximamente, ambos financiados principalmente por China, son señales de que el país desea desempeñar un papel más importante en la arena económica mundial, acorde con su posición como segunda economía del mundo y con la que pronto será la primera.
Crear instituciones dedicadas exclusivamente a conceder préstamos y garantías para infraestructuras es innovador, ya que estas carecían en la arquitectura mundial. Pero los recientes movimientos de China también reflejan su frustración por no haber logrado una voz más importante en el FMI y el Banco Mundial.
Otros componentes de la emergente arquitectura regional liderada por China son el Acuerdo de Reservas de Crédito, recientemente establecido, de 100 000 millones de dólares, o el mini FMI entre los BRICS (BRICS 2014) para ayudar a los miembros con dificultades financieras, y el deseo chino de orientar el desarrollo de infraestructuras en Asia (tanto marítimas como terrestres) a través de sus políticas de la Nueva Ruta de la Seda, sin influencia occidental (Rana 2014). A través de esta última iniciativa, China está exportando una característica central de su modelo de desarrollo al resto de Asia y al mundo. China destinó el 8,5 % de su PIB al desarrollo de infraestructuras durante el período 1992–2011, mientras que la norma en los países en desarrollo es de tan solo el 2–4 % del PIB (The Economist 2014). La Asociación Económica Integral Regional en Asia excluye a Estados Unidos, mientras que la Asociación Transpacífica liderada por Estados Unidos excluye a China. En el futuro, cabe esperar más iniciativas de este tipo por parte de China.
Aunque la arquitectura regional liderada por China en Asia no supone una amenaza real para el FMI, el Banco Mundial y el Banco Asiático de Desarrollo, excluye a los países occidentales, del mismo modo que los países occidentales han excluido a China, y complica aún más la gobernanza de la arquitectura mundial.
El Banco Asiático de Desarrollo ha proyectado que Asia necesita 800 000 millones de dólares hasta 2020 para desarrollar infraestructuras, frente a los préstamos totales del Banco Asiático de Desarrollo de 15 000 millones de dólares al año, de los cuales aproximadamente la mitad se destina a la financiación de infraestructuras (Banco Asiático de Desarrollo 2014). Con un capital autorizado de 100 000 millones de dólares, ampliado desde los 50 000 millones de dólares actuales, el Nuevo Banco de Desarrollo podría prestar unos 15 000 millones de dólares al año. Por tanto, hay espacio suficiente para todos. Además, el Acuerdo de Reservas de Crédito no es un fondo que pueda utilizarse para contener una crisis financiera inminente, sino una red de swaps bilaterales sin normas claramente especificadas sobre cuándo podrían activarse y utilizarse.
¿Qué debería hacerse? El problema podría resolverse si el FMI y el Banco Mundial pudieran trabajar junto con las instituciones regionales lideradas por China de manera complementaria y fluida. El modelo «troika» (IMF 2013), en el que los paquetes de rescate se diseñan, financian y supervisan conjuntamente por el BCE, la Comisión Europea y el FMI, es un buen ejemplo. Pero es poco probable que un enfoque así sea posible en Asia, ya que requeriría que el FMI trabajara conjuntamente con la Iniciativa de Chiang Mai Multilateralizada y la Oficina de Investigación de ASEAN+3.
Esto se debe a que Europa es especial para el FMI y Asia no lo es. Europa, que ocupa 10 de las 24 sillas del Consejo de Administración del FMI, tiene la segunda voz más importante en el FMI. Si es así, setenta años después, necesitamos un Nuevo Bretton Woods, dirigido por un grupo selecto de los países verdaderamente sistémicamente importantes del mundo.
Publicado en colaboración con Vox
Autor: Pradumna B. Rana, profesor asociado de la S. Rajaratnam School of International Studies, Nanyang Technological University, Singapur
Imagen: Un billete de yuan se muestra junto a un billete de dólar estadounidense (reverso) para el fotógrafo en una casa de cambio dentro del Aeropuerto Internacional de Taoyuan. REUTERS/Nicky Loh
