En el número de enero de 1954 de The Atlantic, John F. Kennedy, entonces senador júnior por Massachusetts, sostuvo que no debía obstaculizarse la migración en curso de industrias desde Nueva Inglaterra hacia el sur de Estados Unidos. En su lugar, pidió al Gobierno que proporcionara préstamos y otras formas de apoyo para ayudar a las empresas con sede en Nueva Inglaterra, reciclar a los trabajadores industriales y financiar agencias locales de desarrollo industrial.
Kennedy reconoció que el Gobierno tenía un papel importante que desempeñar tanto para impulsar el sur como para estimular nuevas industrias en Nueva Inglaterra. Hoy en día, la política industrial vuelve a estar en la agenda, tras haber pasado décadas en los márgenes del debate político. Además de la iniciativa “Made in China 2025” de China, la “Industrial Strategy” del Reino Unido, publicada recientemente, y un nuevo “manifiesto” de política franco-alemana, los países del Consejo de Cooperación del Golfo también han adoptado estrategias para desarrollar sectores no petroleros, y muchos países en desarrollo están Made in China 2025 initiative, the United Kingdom’s recently released Industrial Strategy, and a new Franco-German policy manifesto, Gulf Cooperation Council countries have also adopted strategies to develop non-oil sectors, and many developing countries are pursuing similar diversification efforts.
Estas políticas han surgido como respuesta a presiones de la competencia internacional, a una desaceleración generalizada del crecimiento de la productividad, a la pérdida de empleos manufactureros y al aumento de la desigualdad. Sin embargo, la política industrial siempre ha suscitado un intenso debate entre responsables políticos y académicos. Los críticos sostienen que estas estrategias no han funcionado en muchos países y que, en cambio, han dado lugar al amiguismo y la corrupción. Según ellos, un enfoque mejor consiste en reducir el papel del Estado en la economía, mejorar el entorno empresarial e invertir en infraestructuras y educación. En condiciones favorables, las empresas y los emprendedores surgirán y crecerán en gran número. Los fracasos reales de las políticas industriales en América Latina y en otros lugares avalan la validez de esta visión.
En cambio, los defensores de la política industrial sostienen que vivimos en un mundo de fallos de mercado que requieren algún tipo de intervención estatal. De lo contrario, los nuevos sectores, especialmente los sectores tecnológicos avanzados, simplemente no surgirían, incluso en un buen entorno empresarial. Naturalmente, este grupo se centra en los éxitos pasados, en particular en las economías del este de Asia.
En un reciente documento de trabajo del Fondo Monetario Internacional, utilizamos esos éxitos pasados para identificar tres principios que sustentan lo que denominamos una política industrial “verdadera”. En las economías “milagro” asiáticas, como Singapur y Corea del Sur, así como en Japón, Alemania y Estados Unidos, el Gobierno intervino desde el principio para apoyar a las empresas nacionales en sectores emergentes y tecnológicamente sofisticados. Las políticas exitosas hicieron especial hincapié en la orientación exportadora y exigieron responsabilidades a las empresas por el apoyo recibido. Dado el fuerte enfoque en sectores de vanguardia, esta política industrial “verdadera” es, en esencia, una política de tecnología e innovación (TIP, por sus siglas en inglés).
La tecnología y la innovación son claves para el crecimiento económico. El programa “Made in China 2025” de China emula en esencia la estrategia que utilizó Corea del Sur (y Japón antes que ella) para escapar de la denominada trampa de los ingresos medios. Asimismo, las nuevas estrategias industriales del Reino Unido y franco-alemana se centran en las industrias del futuro: energías renovables, inteligencia artificial y robótica.
Aprovechar el potencial de la innovación disruptiva es una opción tanto para los países avanzados como para los países en desarrollo. Independientemente del lugar que ocupen en la cadena de valor global, producir tecnologías de vanguardia crea oportunidades no solo para los inversores y las empresas nacionales, sino también para los consumidores y las industrias de otros lugares. Además, los avances tecnológicos en Estados Unidos, China, el Reino Unido, Francia, Alemania y otros países podrían ser beneficiosos para todos, contribuyendo a la competencia, la innovación y el nivel de vida a escala mundial.
Así como para volar se necesitan dos alas, tanto el Estado como el mercado son necesarios para implementar una TIP eficaz. De hecho, pensar en términos de “Estado frente a mercado” es precisamente el enfoque equivocado. Como argumentamos en nuestro libro de 2016 Breaking the Oil Spell, el Estado debe asumir el liderazgo a la hora de orientar los recursos hacia actividades que el mercado tal vez no respalde inicialmente por sí solo. Al mismo tiempo, los Gobiernos también deben ajustarse a procesos de toma de decisiones basados en las señales del mercado, para garantizar un espacio para un sector privado autónomo y competitivo. Como sostiene la economista Mariana Mazzucato sostiene, “Cuando el sector público asume el liderazgo y es ambicioso, en lugar de limitarse a facilitar o ser tímido, puede empujar la frontera”.
Como explica Mazzucato en The Entrepreneurial State, cuando Estados Unidos se enfrentaba a la desaparición de las antiguas industrias de Nueva Inglaterra, también promovía activamente la innovación tecnológica y estimulaba la creación de nuevos sectores mediante la inversión pública en investigación y desarrollo, así como a través de las políticas de compras públicas. De hecho, en 1979, las compras del Gobierno federal de Estados Unidos representaron más de la mitad del total de compras de equipos de aviación, radio y televisión.
En términos más generales, existen muchas razones teóricas y empíricas para que el Estado apoye la maduración y la comercialización de nuevas tecnologías mediante I+D pública, la provisión de capital de riesgo y las inversiones en infraestructuras y capacidades. Estos desembolsos no solo benefician a los centros de innovación existentes, sino que también contribuyen a crear otros nuevos. El impacto del desarrollo liderado por el Estado se ilustra mejor con el llamamiento de Kennedy, en 1961, a una misión lunar: una tarea aparentemente imposible que se hizo realidad antes de que terminara la década.
El impulso de Estados Unidos para apoyar la tecnología y la innovación ha dado lugar a avances pioneros en la ciencia y a tecnologías disruptivas, así como al nacimiento de las principales industrias de alta tecnología del mundo. Siguiendo su ejemplo, muchas economías asiáticas han logrado sus propios milagros económicos mediante la aplicación de una política industrial “verdadera”. Ahora, todos los países tienen la oportunidad de encontrar un nicho en el que implementar una TIP. Si lo consiguen, los efectos derivados del conocimiento beneficiarán a todos.
