Los informes de prensa sugieren que Grecia y el FMI, el BCE y la Comisión Europea (antes conocidos como la «troika») podrían llegar por fin a un acuerdo provisional sobre la conclusión de la revisión final del actual (segundo) programa de ajuste económico. Esto liberaría fondos que Grecia necesita para cumplir las obligaciones que vencen durante el próximo mes. También permitiría al Gobierno griego pagar a los proveedores, pagos que se han retrasado durante los últimos meses.
Aunque es preferible a caer en el caos, un acuerdo para concluir el segundo programa no restaurará la confianza ni resolverá las profundas incertidumbres económicas, financieras y políticas que afronta Grecia hoy. Los errores de política y la incertidumbre han devuelto a la economía a una espiral recesiva, con un aumento evidente del desempleo, retiradas de depósitos y una restricción de liquidez. Por tanto, la atención debería pasar rápidamente al diseño de un nuevo programa eficiente, realista y verdaderamente reformista.
Las relaciones entre Grecia y sus socios de la eurozona y los prestamistas internacionales son frágiles, y están marcadas por la sospecha, la desconfianza y la retórica polémica. Al mismo tiempo, dentro de Grecia crece la polarización de las opiniones sobre el papel del país en Europa. No ayuda atribuir culpas por esta situación, aunque hay más que suficientes para repartir. Los responsables políticos deben mirar hacia adelante y convencer a los ciudadanos de Grecia y a sus socios de que el país tiene un futuro viable en la unión monetaria. Sin un programa creíble a largo plazo, aunque solo sea en líneas generales, no se cumplirá ningún acuerdo que pueda alcanzarse ahora.
Con el propósito de ayudar a restablecer el diálogo y reconstruir la confianza, reunimos en London Business School los días 18-19 de mayo a un grupo diverso de altos representantes de distintos sectores, académicos y comentaristas para debatir la crisis griega en curso. Nuestros objetivos eran informar las conversaciones entre los socios y acercar a las distintas partes en torno al contenido de una estrategia para los próximos años.1
Surgió un grado notable de consenso. Grecia debería alcanzar rápidamente un nuevo acuerdo (contrato/memorando) con sus socios, dividido en dos partes.
Primero, concluir lo antes posible la revisión final del programa actual, que debía haberse completado a finales de 2014, pero se ha prorrogado dos veces (inicialmente por la anterior administración griega hasta finales de febrero y, posteriormente, por la actual administración griega hasta finales de junio).
Segundo, acordar los objetivos y los medios de un programa posterior (de seguimiento) que no repita los errores del pasado.
Una condición previa para ambas tareas es restablecer la confianza que, lamentablemente, se ha evaporado durante los últimos años.
Conclusión del programa actual
Un acuerdo para concluir el segundo programa debe reducir las incertidumbres generalizadas y prevalentes y restaurar la estabilidad económica, política y social. No puede limitarse a «prorrogar y fingir». A corto plazo, parecen existir tres cuestiones clave: la fiscalidad, las pensiones y los mercados laborales.
En materia fiscal: Lamentablemente, el foco de las negociaciones actuales (que comenzaron muy tarde, en gran medida por los retrasos catastróficos de los funcionarios del Gobierno griego) vuelve a estar en las medidas fiscales, principalmente en los aumentos de impuestos y algunos recortes del gasto. El enfoque equivocado del Gobierno griego de «ambigüedad creativa» y la estrategia igualmente errónea de las instituciones de «fingir y prorrogar» han elevado la factura fiscal, ya que la incertidumbre resultante ha devuelto a la economía a la recesión. Los ingresos fiscales se han desplomado en los últimos meses.
A finales de 2014, las proyecciones indicaban que Grecia podría registrar un superávit fiscal primario moderado del 2-3% del PIB en 2015 con pocas medidas fiscales adicionales. Pero la nueva recesión, la incertidumbre y el deprimido clima de inversión hacen que fijar como objetivo superávits significativos sea sencillamente poco realista. Nuevos aumentos de impuestos o recortes del gasto ahora serían contraproducentes. Solo intensificarían la recesión. La estructura oligopolística de los mercados de productos en Grecia, la restricción de liquidez (problemas bancarios) y una economía orientada hacia el interior implican fuertes efectos keynesianos de un ajuste fiscal (multiplicadores elevados); por tanto, un ajuste fiscal significativo en la actualidad sería contraproducente.
Por supuesto, Grecia debe mantener políticas macroeconómicas sólidas, pero los objetivos deben ajustarse para reflejar la realidad.
Primero, el objetivo para 2015 debería ser simplemente alcanzar un presupuesto equilibrado, quizá con un superávit fiscal primario mínimo (simbólico).
Incluso alcanzar un presupuesto equilibrado en el ejercicio fiscal actual exigiría medidas significativas que podrían desestabilizar la frágil economía griega. Y, lamentablemente, la factura fiscal volverá a recaer sobre los trabajadores y los pensionistas, ya que durante el último año no se ha hecho ningún esfuerzo serio por combatir la evasión fiscal.
Segundo, la administración griega debería comprometerse a lograr superávits presupuestarios primarios del 1.5% al 2.5% del PIB para 2016-2018, que quizá podrían aumentar aún más en los años posteriores si se reanuda el crecimiento.
El Gobierno griego debería reconocer que volver a la era de los déficits fiscales y las políticas populistas no ayudará a la economía a recuperarse; y las instituciones deberían reconocer que una mayor contracción fiscal sería sencillamente una mala política económica.
En materia de pensiones: Las partes deberían acordar (a) abordar el enorme problema de los regímenes de jubilación anticipada y las numerosas excepciones a la edad general de jubilación; (b) el principio de ausencia de déficit para los fondos de pensiones complementarias, mientras que, al mismo tiempo, las instituciones deberían permitir un período de transición para los recortes asociados; (c) redoblar los esfuerzos para reducir la evasión de las cotizaciones a la seguridad social. Dado el alcance de las «exenciones», limitarse a elevar la edad general de jubilación es absurdo; esta política podría considerarse para las nuevas contrataciones una vez que se corrijan los vergonzosos regímenes de jubilación anticipada. El Gobierno griego debería comunicar al pueblo griego que estas intervenciones son justas y necesarias; el sistema actual es injusto para los jóvenes y claramente insostenible.
En materia de mercados laborales: Aquí debemos subrayar que no parece imprescindible ninguna reforma adicional, dado el importante proceso de liberalización de los últimos años. Las reformas del mercado laboral sencillamente no son una prioridad alta; que las instituciones insistan ahora en más reformas sería desacertado. Eliminar las restricciones al despido en las grandes empresas es un objetivo para el futuro; quizá el Gobierno griego pueda comprometerse a ello cuando se recupere el crecimiento. No es momento de una batalla ideológica, sino de pragmatismo.
Hacia un nuevo programa
Para que exista una vía viable a largo plazo, el Gobierno griego —y el sistema político griego en general— debe asumir la responsabilidad de un nuevo programa cuyo objetivo sea restaurar la competitividad de la economía griega. El nuevo programa debe adaptarse a las particularidades del país y no ser un «copia y pega» de otras experiencias. Deben diseñarlo los griegos, y el Gobierno debe aprovechar el abundante capital humano y la experiencia de académicos, empresarios y antiguos políticos griegos. Sin duda, las instituciones internacionales podrían y deberían ayudar, pero es vital que los griegos diseñen el nuevo programa para aumentar su eficacia y legitimidad. Aunque el tiempo se agota, sería deseable involucrar en este proceso al público, los grupos sociales, las ONG y otras partes interesadas.
Es esencial comunicar al pueblo griego tanto los objetivos inmediatos como los objetivos a medio plazo del nuevo programa. Solo una comunicación eficaz puede aumentar su legitimidad y recabar el apoyo social tan necesario para las reformas de la administración pública, los mercados de productos y el sistema judicial. Reformar estos ámbitos es esencial para tener éxito en otros y, por ello, debería considerarse la máxima prioridad.
El nuevo programa/contrato debería centrarse en mejorar las patologías profundas de la economía griega: una capacidad estatal débil, una administración pública ineficiente, instituciones disfuncionales y capturadas, una protección débil de los inversores y tribunales ineficientes y absurdamente lentos. El Gobierno debe manifestar su compromiso con profundas reformas estructurales. Estas, y no nuevos recortes salariales, son la única forma de aumentar la competitividad de la economía griega. Se necesitan señales contundentes que revelen la voluntad política del Gobierno de combatir la corrupción endémica en la administración pública, la evasión fiscal y el complejo sistema oligárquico que vincula a los partidos políticos con los medios de comunicación y la administración.
El objetivo es mejorar drásticamente el entorno empresarial para permitir que actúen las fuerzas de la destrucción creativa. La economía griega necesita una reorganización y un cambio de paradigma que reasignen capital, mano de obra y capital humano a empresas orientadas a la exportación y a sectores intensivos en cualificaciones.
Las prioridades deberían ser:
Reformar a gran escala los mercados de productos oligopolísticos, con numerosas barreras (administrativas, regulatorias, legales y de otro tipo) a la entrada.
Las reformas deben eliminar los costes burocráticos innecesarios que disuaden la inversión extranjera e interna. A pesar de las mejoras recientes y algunas reformas, Grecia sigue obteniendo puntuaciones muy bajas en la mayoría de los indicadores comparativos que aproximan la facilidad para hacer negocios. Y, lamentablemente, muchas reformas anteriores se han revertido.
Mejorar y modernizar el marco jurídico de los derechos de propiedad, la protección de los inversores y el gobierno corporativo.
Grecia padece tanto una legislación de baja calidad como una protección de facto débil por parte de los tribunales. Además, las recientes medidas legislativas (de la administración anterior y de la actual) relativas a la responsabilidad personal de los accionistas de sociedades de responsabilidad limitada han empeorado la situación.
Es urgente una reorganización y reestructuración profunda de la administración pública para mejorar significativamente la capacidad administrativa del Estado.
La administración pública debería ser apartidista e independiente de los partidos políticos y del ciclo político. En este sentido, y como mínimo, el Gobierno griego debería respetar la independencia del Banco de Grecia, la Autoridad Estadística Helénica y el Fondo Helénico de Estabilidad Financiera. Al mismo tiempo, la administración debería promover la independencia de los mecanismos de recaudación de impuestos y de diversas agencias supervisoras y reguladoras (p. ej., la Comisión Helénica del Mercado de Capitales). Lamentablemente, algunas de las primeras decisiones del nuevo Gobierno griego en este ámbito son muy partidistas, siguiendo el paradigma que (con algunas excepciones) ha caracterizado la política griega desde el restablecimiento de la democracia en 1974.
Reformar la recaudación de impuestos.
Es urgentemente necesaria una simplificación profunda del código tributario, así como la informatización de las oficinas tributarias. Entre otras medidas, el Gobierno también debería contratar a expertos en TI (y las instituciones no deberían bloquear esas contrataciones por motivos presupuestarios). Además, deberían ofrecerse incentivos para los pagos electrónicos y la liquidación electrónica del IVA. También es vital que el Gobierno respete y proteja aún más la autonomía y la independencia de los altos funcionarios tributarios, y que no siga la práctica de administraciones anteriores, que interferían continuamente con ellos.
Modernizar el sistema judicial, que es absurdamente lento, extremadamente formalista, ineficiente e injusto.
El Gobierno griego debería aprovechar las reformas recientes, pero, en lugar de adoptar un enfoque incremental, debería actuar con determinación, pues el sistema necesita un «gran impulso». Hay que resolver el enorme retraso acumulado de causas, especialmente marcado en los tribunales administrativos y fiscales. El Gobierno y las instituciones deberían considerar la contratación de magistrados a tiempo parcial y la apertura de los tribunales los fines de semana y durante el verano. Las reformas a medio plazo incluyen establecer tribunales especializados, promover mecanismos alternativos de resolución de disputas y mejorar los controles y equilibrios, que, dada la falta de informatización y la situación caótica de los tribunales griegos, no existen. Lamentablemente, parece que estas cuestiones no forman parte de la agenda, lo cual resulta realmente preocupante, ya que están evidentemente vinculadas a la ineficiente economía y la injusta sociedad de Grecia.
Abordar la débil situación de los bancos griegos.
A pesar de las exitosas recapitalizaciones bancarias de 2013-2014, la interacción entre la desaceleración económica, la incertidumbre y las retiradas de depósitos ha aumentado considerablemente los préstamos morosos. Restablecer la liquidez y el crédito privado son condiciones necesarias para la recuperación económica. En este sentido, las instituciones y el Gobierno griego deberían alcanzar un acuerdo para transferir los préstamos morosos a una sociedad de gestión de activos (un «banco malo»), financiada con el dinero depositado en una cuenta especial del ESM-EFSM (aproximadamente €10 billion, aunque se necesita más). Sin embargo, la participación del Estado en el banco malo y en otras instituciones financieras también debería ser mínima. En el pasado, el sistema político utilizó los bancos griegos para favorecer a sus allegados, proteger a los grupos internos y comprar el apoyo de los medios. Esto no puede continuar. El dinero adicional para el banco malo podría proceder de inversores institucionales especializados, como firmas de capital privado especializadas en préstamos morosos. Además, se necesita urgentemente una reforma jurídica en materia de quiebras e insolvencia para acelerar el proceso y mejorar la eficiencia de la reestructuración empresarial.
De facto, el mercado laboral griego era bastante flexible para la mayoría de las empresas incluso antes de la Crisis, ya que la legislación laboral no se aplicaba y Grecia tiene una proporción muy elevada de trabajadores por cuenta propia y pequeñas empresas familiares. Además, los salarios han caído considerablemente. Una mayor liberalización de los mercados laborales no debería ser una prioridad. Algunas intervenciones quizá necesarias (sobre las restricciones al despido en las grandes empresas) pueden reevaluarse cuando se reanude el crecimiento.
En lugar de centrarse en la flexibilidad del mercado laboral, las instituciones y el Gobierno griego deberían diseñar un programa coherente, completo y justo de protección social.
Grecia debe crear desde cero prestaciones por desempleo y reevaluar diversos programas de protección social. Además, con la ayuda de las instituciones, el Gobierno griego debería extender por todo el país el programa de renta mínima garantizada. El Gobierno también debería reevaluar los criterios de las distintas prestaciones sociales, ya que el sistema se caracteriza por una corrupción generalizada.
El Gobierno griego debería adoptar medidas concretas para aumentar la transparencia en la administración pública.
Esto es necesario para aumentar la rendición de cuentas. El Gobierno debería promover, y no poner en peligro, instituciones como @diavgeia (la obligación de publicar en línea todas las decisiones del Gobierno y de los organismos públicos)
Una condición necesaria para mejorar la eficiencia de la administración pública y del sistema judicial, así como para combatir la corrupción y la evasión fiscal, es instalar sistemas modernos de TIC. Por ejemplo, el Gobierno debería avanzar rápidamente con la informatización de los tribunales (el sistema E-Justice), que se ha ralentizado considerablemente durante el último año.
El Gobierno debe impulsar reformas que aborden drásticamente el problema de los «insiders-outsiders», generalizado en la mayoría de las actividades económicas.
Esto generará tanto mejoras de eficiencia como una menor desigualdad.
Por último, en cuanto a la reestructuración de la deuda, hay dos hechos que todas las partes interesadas deben reconocer. Primero, tras el acuerdo de Participación del Sector Privado (en 2012), con la considerable ampliación de los vencimientos y la reducción de los intereses, el coste del servicio de la deuda de Grecia ha disminuido considerablemente para 2016-2022. Segundo, el valor nominal de la deuda como proporción del PIB sigue siendo elevado, lo que suscita preocupaciones sobre la sostenibilidad de la deuda, especialmente después de 2022.
En nuestra reunión hubo consenso en que, en esta etapa y dadas las limitaciones políticas, podría ofrecerse cierto alivio de la deuda ampliando aún más los vencimientos y reduciendo los tipos de interés.
Quizá, una vez que el Gobierno griego impulse reformas estructurales y demuestre su voluntad y compromiso con el programa, la UE podría ofrecer alguna reducción del valor nominal de la deuda.
Todas estas medidas requieren confianza y compromiso. Los funcionarios del Gobierno griego deberían abandonar sus polémicas contra la UE, el BCE y el FMI. Del mismo modo, los políticos y funcionarios de la UE deberían dejar de lanzar acusaciones contra el pueblo griego y sus representantes electos. Ambas partes deberían aprender de los errores del pasado. Todas las partes interesadas tienen mucho que ganar si la economía y la sociedad griegas se recuperan de la devastadora crisis.
Observaciones finales
Lamentablemente, las filtraciones a la prensa internacional sobre las negociaciones en curso entre Grecia y las instituciones indican que, una vez más, las conversaciones se centran en cuestiones fiscales y, en menor medida, en las pensiones y una mayor liberalización del mercado laboral. Sin embargo, aunque Grecia no debería volver a la era de los déficits y es necesario establecer un sistema sostenible de seguridad social, resulta decepcionante que apenas se hable de las principales deficiencias estructurales de la economía griega. El nuevo programa debería centrarse en abrir los mercados de productos cerrados y oligopolísticos, eliminar las barreras a la entrada y la expansión, reducir la burocracia y combatir la evasión fiscal. También debería centrarse en reformar la administración pública y desarrollar la capacidad institucional. Es hora de abordar las cuestiones de fondo en lugar de centrarse miopemente en las medidas fiscales.
Nota del editor: El contenido de esta columna refleja las opiniones que surgieron como consenso mayoritario en la conferencia, pero puede que no refleje las opiniones de todos los participantes.
Nota final
[1] Aunque las opiniones expresadas aquí se han visto informadas por los debates de la reunión, son enteramente nuestras, y los demás participantes no han visto esta declaración.
Este artículo se publica en colaboración con VoxEU. La publicación no implica el respaldo del World Economic Forum a las opiniones expresadas.
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Autor: Elias Papaioannou es profesor asociado de Economía en London Business School. Richard Portes, profesor de Economía en London Business School, es fundador y presidente del Centre for Economic Policy Research. Lucrezia Reichlin es profesora de Economía en London Business School y cofundadora y directora de Now-casting economics.
Imagen: Un hombre pasa junto a la sede del Banco de Grecia en el centro de Atenas. REUTERS/Yannis Behrakis.
