Autoridades mundiales, alcaldes y expertos se preparan para debatir la Nueva Agenda Urbana, una discusión que alcanzará su punto culminante el próximo año en una importante conferencia de la ONU. Estos líderes cargan sobre sus hombros las esperanzas y los sueños de millones de personas que viven en ciudades inseguras y en expansión descontrolada.
Nunca ha sido tan urgente que la comunidad internacional aborde los desafíos crecientes de las megaciudades del mundo en desarrollo, especialmente porque algunas de las regiones más inestables atraviesan un crecimiento sin precedentes de la población urbana. Sin embargo, un aspecto crucial de la vida urbana contemporánea ha estado ausente de los debates internacionales: la seguridad y, en concreto, cómo crear políticas urbanas para abordar la violencia armada que ha asolado la vida en las megaciudades de todo el mundo en desarrollo.
La inseguridad —en forma de delincuencia, guerras entre pandillas y terrorismo— repercute directamente en el potencial de desarrollo de las ciudades y sus poblaciones, que ahora representan más de la mitad de la población mundial. Es hora de abordar respuestas integrales a la violencia urbana aunando seguridad y desarrollo.
Expansión urbana descontrolada y focos de violencia
Distintas ciudades se ven afectadas por distintos actores armados, cada uno con sus propios factores impulsores y agendas. Pero cada vez hay más pruebas de que las ciudades superpobladas y en expansión descontrolada tienen más probabilidades de sufrir violencia prolongada. Esto suele ocurrir en países en desarrollo donde el Estado se ha visto desbordado por la magnitud de la urbanización.
Según la ONU, se prevé que la población urbana de África se triplique y la de Asia crezca un 61% para 2050. La consecuencia es lo que ONU-Hábitat denomina una ola mundial de «periferización»: zonas en expansión descontrolada o barrios marginales con regímenes informales de tenencia de la tierra, a menudo marginados e inseguros. La población mundial de los barrios marginales ya asciende a 863 millones y, según el Banco Mundial, se prevé que aumente en 500 millones de personas para 2020. El Fondo de Población de las Naciones Unidas ha advertido que, en los próximos años, los países en desarrollo tendrán que construir nuevas infraestructuras urbanas más rápido que en siglos anteriores.
Algunas ciudades —o zonas específicas dentro de ellas— se han convertido en focos de violencia donde se contrabandean mercancías, personas y armas. Estos focos reciben mercancías ilícitas que se ocultan fácilmente en contenedores entre los crecientes flujos comerciales que atraviesan el mundo en desarrollo. También reciben a personas desplazadas y jóvenes que buscan oportunidades laborales (a menudo esquivas).
Las megaciudades en expansión descontrolada —las que tienen 10 millones o más de habitantes— se encuentran cada vez más en zonas que reúnen muchos de estos elementos. Karachi, en Pakistán, recibe y procesa una gran parte de la heroína procedente de Afganistán, el mayor productor del mundo. La violencia delictiva en Río de Janeiro, Brasil, y Ciudad del Cabo, Sudáfrica, está vinculada a los grandes flujos de drogas que atraviesan ambos países (cada vez más también para consumo interno). El Cairo, la capital egipcia, ha visto un aumento del comercio de armas ligeras introducidas de contrabando desde Libia desde la caída de Muamar Gadafi en 2011.
El caso de Nairobi, capital de Kenia, ilustra el creciente nexo entre los grupos armados y la expansión urbana descontrolada. El grupo terrorista somalí al-Shabaab perpetró un audaz ataque contra el centro comercial Westgate de la ciudad, donde murieron 67 personas en septiembre de 2013. Los barrios marginales, que albergan a más de la mitad de la población de Nairobi, han visto cómo sus jóvenes residentes marginados se sienten atraídos por el grupo extremista debido a una combinación de pobreza, brutalidad policial, inseguridad en la tenencia de la tierra y radicalización islamista.
La policía ha intensificado las redadas en barrios marginales y suburbios tras el ataque a Westgate, lo que ha dado lugar a acusaciones de brutalidad y persecución contra los somalíes étnicos. Los habitantes viven con el temor constante de ser desalojados debido al carácter informal de los asentamientos marginales. El activista comunitario keniano Kennedy Odede, criado en el barrio marginal de Kibera, escribió el año pasado que la «sensación perpetua de ira» debida a la pobreza urbana, la exclusión y la violencia «garantizará que siempre haya nuevos líderes terroristas para reemplazar a los que mueren».
Los riesgos del rápido crecimiento
La rápida expansión de algunas megaciudades ha puesto a prueba la capacidad de los gobiernos para hacer frente a la situación. Están bien conectadas con los flujos delictivos mundiales y son lo bastante caóticas como para atraer a grupos armados. En Karachi, cuya población se más que duplicó en poco más de una década, las autoridades han informado recientemente de un avance más agresivo de los talibanes para establecer vínculos con pandillas delictivas, extorsionar y matar a agentes de policía. La violencia no es nueva allí, pero el aumento demográfico ha contribuido a la proliferación de grupos delictivos.
Como ciudad más grande de Pakistán y centro clave del comercio marítimo, Karachi es un ejemplo de un gran centro económico frenado por la violencia urbana. Entre 1998 y 2011 sumó 11 millones de nuevos habitantes —un aumento del 115%—, según un censo oficial (la población es ahora de 21 millones). Se ha ganado la reputación de ser una de las ciudades más violentas del mundo, donde el conflicto, la superpoblación y la falta de planificación van de la mano.
Megaciudades como Nairobi y Karachi son cruciales para el desarrollo económico de los países donde se encuentran. Las actividades industriales y de servicios urbanas son tan importantes hoy para las economías emergentes como lo fueron durante los últimos siglos para el auge de Europa y Estados Unidos. Si las ciudades han de seguir cumpliendo su papel histórico como centros de crecimiento e innovación, y no de violencia, hay que probar nuevas políticas.
¿Qué se puede hacer?
Las autoridades encargadas de hacer cumplir la ley suelen abordar las guerras entre pandillas, la delincuencia organizada y el terrorismo urbano caso por caso, aislándolos de otras dimensiones de la vida urbana. Esto conduce a políticas ineficaces: tácticas de mano dura que no logran abordar la ausencia del Estado en los barrios marginales, la falta de transporte para comunidades vulnerables y el desempleo juvenil que afecta a quienes corren más riesgo de ser reclutados por pandillas, por citar solo algunas fuentes de fragilidad urbana.
Mientras que las conversaciones sobre desarrollo urbano sostenible se han centrado en las regulaciones sobre el suelo, el diseño y la densidad de población, las autoridades y los expertos nunca han abordado plenamente la violencia organizada como un desafío transversal en las ciudades modernas. Debates como la conferencia Hábitat III de la ONU del próximo año, cuyo objetivo es fomentar el desarrollo urbano, corren el riesgo de verse gravemente obstaculizados por la ausencia de un debate directo —o incluso de una mención— sobre la violencia urbana.
Pero algunas ciudades se han visto obligadas a actuar, con resultados sorprendentemente positivos.
Después de que Río de Janeiro fuera elegida sede de los Juegos Olímpicos de 2016, las autoridades municipales y estatales pusieron en marcha un programa de pacificación para imponer el orden en sus favelas (barrios marginales) sin ley. Río había sufrido durante décadas guerras entre pandillas. Ante el enorme desafío de asegurar los barrios marginales para los próximos grandes eventos deportivos, las autoridades locales se centraron en reforzar la presencia de las fuerzas de seguridad del Estado y poner en marcha programas de desarrollo en esos territorios. Al uso de la fuerza para expulsar a los grupos delictivos de sus antiguos territorios le siguieron proyectos de desarrollo e infraestructura. Fue la primera estrategia nueva de seguridad urbana en Brasil en décadas.
Como resultado, se declaró que los principales grupos delictivos estaban debilitados de forma permanente y en retirada. Las tasas de homicidio se desplomaron. Sin embargo, la pacificación de Río también muestra la complejidad de combinar políticas de seguridad y desarrollo. El programa requiere mucha mano de obra y es costoso. Ahora afronta un contraataque de pandillas fuertemente armadas en un momento de recortes en el gasto público, mientras se prevé que la economía de Brasil se contraiga este año. No obstante, sigue siendo una de las políticas de seguridad más innovadoras en zonas urbanas del mundo.
Las ciudades de África y Asia afrontan presiones similares. Ejemplos como Río y Medellín, en Colombia, que también ha logrado resultados combinando herramientas de seguridad y desarrollo, deberían estudiarse más detenidamente en los países que afrontan un rápido crecimiento urbano. Durante demasiado tiempo, las autoridades municipales han considerado que la violencia urbana es algo que solo debe reprimirse mediante el uso de la fuerza. Mientras la comunidad internacional se prepara para debatir soluciones urbanas en una nueva agenda de desarrollo, tendrá que considerar cómo hacer que las ciudades sean más seguras para aprovechar su potencial económico.
Autor: Antônio Sampaio es investigador asociado de Seguridad y Desarrollo en el International Institute for Strategic Studies.
Imagen: Se ven barrios marginales a lo largo de un río, con el horizonte del distrito financiero de Makati, en Manila, al fondo. REUTERS/Cheryl Ravelo.
