La cuestión de si la abundancia de recursos minerales obstaculiza el progreso económico de los países es compleja y ha sido objeto de amplios estudios y debates. Si bien la “maldición de los recursos” afecta principalmente a factores económicos y de gobernanza, como el bajo crecimiento económico, la desigualdad, los regímenes autocráticos y los conflictos, a menudo se sugiere que el progreso social, en términos de pobreza, educación y otras métricas sociales, también se ve perjudicado. Dicho sin rodeos, desde una perspectiva social, los países estarían mejor sin recursos minerales que con ellos.
¿Resiste esta premisa un análisis riguroso? El estudio “Progreso social en países dependientes de la minería” del ICMM intenta averiguarlo. El informe se propuso responder a una pregunta sencilla: ¿en qué medida ha avanzado el desarrollo social en los países ricos en recursos minerales durante las dos décadas previas al lanzamiento de los Objetivos de Desarrollo Sostenible de la ONU en 2015?
¿Por qué es importante? En primer lugar, y quizá lo más importante, porque los países dependientes de los recursos (incluidos los minerales y los hidrocarburos) son el hogar de casi el 30 % de la población mundial. En segundo lugar, porque creemos que los recursos minerales, si se gestionan bien, pueden impulsar el progreso económico y social.
La minería como oro para el desarrollo
Para empezar, es importante aclarar qué entendemos por “países dependientes de los recursos”. Utilizamos dos criterios:
1. ¿Representan los recursos minerales más del 20 % de los ingresos totales por exportaciones?
2. ¿Superan las rentas de los recursos (la diferencia entre los ingresos relacionados con la minería y los costes de extracción) el 10 % del PIB?
Las dos décadas comprendidas entre 1995 y 2015 registraron un aumento notable en el número de estos países, que pasó de 53 a 81. A efectos de nuestra investigación, solo analizamos los países que habían dependido de los recursos durante todo ese período de 20 años.
Utilizando métricas sólidas y orientadas a resultados, elaboradas por organizaciones internacionales de prestigio, medimos el progreso en relación con 30 métricas que se alinean con 11 de los 17 Objetivos de Desarrollo Social de la ONU (ODS).
En resumen, durante los 20 años previos al lanzamiento de los ODS en 2015, las pruebas muestran un progreso social considerable en los países dependientes de la minería.
En conjunto, observamos una mejora del 78 % a lo largo de esas dos décadas. Pero hubo variaciones significativas. El mayor progreso se registró en el ODS 9: innovación e infraestructura, en particular en el acceso a la financiación y a la infraestructura de TIC. También hubo avances muy notables en torno al ODS 7 (acceso a energía limpia y asequible) y al ODS 3 (salud y bienestar).
El progreso fue menos destacado en el ODS 16 en particular (aspectos de gobernanza como la corrupción, la estabilidad política y las libertades cívicas), en el ODS 5 sobre igualdad de género y en el ODS 8 sobre trabajo decente. Las comparaciones por nivel de ingresos revelaron algunas diferencias interesantes, ya que los países de ingresos bajos y medio-bajos parecen haber obtenido mejores resultados en ese período de 20 años. Así, Perú registró mejoras en el 97 % de las métricas sociales, mientras que Botsuana y Ghana alcanzaron el 93 %.
Una salvedad importante: la correlación no equivale a causalidad. Por tanto, aunque creemos que la actividad minera y las políticas y prácticas sociales de las empresas mineras pueden contribuir al progreso social, no pretendemos sugerir que exista una prueba de un vínculo directo.
Cerrar la brecha con los mejores
Además de querer conocer el desempeño de los países dependientes de la minería, también quisimos compararlos con otros países. Así, analizamos su progreso tanto frente a los países dependientes de los hidrocarburos como frente a los países no dependientes de los recursos. En conjunto, encontramos pruebas claras de que, de estos tres grupos, el progreso general es más sólido en los países dependientes de la minería.
Los países dependientes de la minería han mejorado en un mayor número de métricas sociales que los otros dos grupos. Incluso en los ámbitos en los que el progreso fue más débil, como la gobernanza, la igualdad de género y el trabajo decente, el avance fue algo mejor que en cualquiera de los otros dos. El mejor desempeño fue especialmente notable en los ODS 1, 6 y 7, es decir, en materia de pobreza, agua y saneamiento, y energía limpia y asequible. Pero también debemos reconocer que el progreso fue menor en el ODS 3, salud y bienestar. Aun así, fue bueno: un 90 % en general en todas las métricas de salud, aunque no tan alto como en los países dependientes de los hidrocarburos ni en los países no dependientes de los recursos.
También es justo reconocer que los países dependientes de la minería tuvieron un desempeño inferior al de los mejores países del mundo, aunque están cerrando la brecha. En 1995, el 56 % de los países dependientes de la minería tenía un desempeño inferior a la media mundial; en 2015, el 84 % de estos países avanzaba hacia los mejores resultados globales. En comparación, algo menos del 70 % de los países no dependientes de los recursos había cerrado esa brecha.
La gobernanza importa
Mencioné anteriormente que el desempeño fue más débil en el ODS 16, relativo a la gobernanza, que abarca la corrupción, la estabilidad política y las libertades cívicas. Así pues, dado el amplio y saludable progreso en otras métricas, ¿es razonable concluir que la gobernanza no importa tanto cuando se trata del progreso social?
Para considerar esta cuestión con más profundidad, analizamos el último “Índice de Gobernanza de Recursos” del Instituto de Gobernanza de Recursos Naturales, elaborado en 2017, que mide la calidad de la gobernanza de los recursos en 81 países de todo el mundo. Y lo que descubrimos es que los países dependientes de la minería están sobrerrepresentados en las categorías de bueno/satisfactorio o débil, y subrepresentados en las categorías de deficiente o fallido.
También comprobamos que los países dependientes de la minería que se encontraban por detrás de los líderes en 1995 y que recibieron una calificación de gobernanza más sólida de sus recursos naturales lograron mejores avances en los 20 años siguientes que sus homólogos con una gobernanza menos sólida. Sobre esta base, nuestra conclusión es que la gobernanza sí parece importar realmente en términos de progreso social.
En conclusión, la dependencia de la minería parece correlacionarse con un progreso social positivo y superior a la media entre los ciudadanos, en una amplia gama de métricas. Las pruebas parecen irrefutables: los recursos minerales y la minería pueden ser un vehículo para promover el desarrollo social de un país.
Es evidente que hay margen de mejora. Y aunque se necesita más investigación para comprender plenamente las diferencias entre algunos de los países analizados, no creo que los gobiernos deban esperar a los resultados de dicha investigación para actuar. Si bien cada país tiene sus propias prioridades de desarrollo, un buen punto de partida parecería ser dar prioridad a los ámbitos en los que el desempeño en relación con los ODS fue más débil. En conjunto, se trata de la gobernanza, la igualdad de género y el trabajo decente.
Aunque los gobiernos deben desempeñar el papel principal en la promoción y el fomento del progreso social, las empresas de recursos tienen una importante función que desempeñar como socios en el desarrollo de los países dependientes de la minería.
