Las poblaciones de rápido crecimiento pueden superar la capacidad de los sistemas administrativos creados para gobernarlas, lo que hace que la escala institucional sea necesaria para el desarrollo.
Pakistán demuestra por qué la descentralización debe ir más allá de las capitales provinciales: la autoridad, la financiación y la rendición de cuentas deben acercarse a los ciudadanos para que los servicios mejoren.
La reforma de los límites territoriales no es la solución a todos los problemas y solo funciona cuando se combina con capacidad fiscal, mandatos claros, transferencias fiables y resultados medibles.
En muchas economías emergentes, las poblaciones están superando la capacidad de las instituciones diseñadas para gobernarlas, lo que genera un desafío de gobernanza a medida que cambia la demografía.
Cuando se exige a los sistemas administrativos diseñados para sociedades más pequeñas que presten servicio a poblaciones mucho más numerosas, urbanas y desiguales, la toma de decisiones puede alejarse demasiado de los ciudadanos a los que se supone que deben servir.
Pakistán ilustra por qué es necesaria la reforma en este país y cómo debería ser. Su población ha crecido. más de siete veces desde 1951. Es aproximadamente 260 millones de personas vivir dentro del mismo cuatro provincias administrativas principales pero existen disparidades. Solo Punjab, por ejemplo, tiene aproximadamente 128 millones de personas Baluchistán, por el contrario, tiene menos de 15 millones personas en una superficie terrestre más extensa.
Los mapas administrativos determinan cómo los gobiernos recaudan ingresos, asignan fondos públicos, planifican infraestructuras, responden a crisis y evalúan su desempeño. Cuando estos mapas dejan de reflejar la realidad demográfica y económica, los desafíos de la gobernanza se intensifican.
Esto se agrava aún más cuando las capitales provinciales se alejan cada vez más de los distritos periféricos, dejando a los ciudadanos con una débil sensación de conexión y amenazando la estabilidad socioeconómica. A medida que la población de Pakistán continúa creciendo, potencialmente alcanzando 265 millones para 2030 La reforma administrativa se convierte en una preocupación constante.
Mantenerse al día con los cambios demográficos
Para abordar esta situación, los sucesivos gobiernos han tomado medidas importantes en los últimos años para descentralizar el país.
La 18ª Enmienda Constitucional y el 7º Premio de la Comisión Nacional de Finanzas, por ejemplo, delegó responsabilidades importantes para servicios como salud y educación a las provincias, al tiempo que se les otorga una porción mucho mayor de los impuestos federales, desde 47,5 a 57,5%.
Si bien son prometedoras, muchas decisiones aún están lejos de las comunidades más afectadas por ellas. El distrito de Lahore tiene alrededor de 13 millones de personas, mientras que el distrito de Harnai en Balochistán tiene solo 128.000 Por lo tanto, una política diseñada en una capital provincial debe responder a realidades muy diferentes.
Los sectores educativos describen con mayor detalle estas variaciones. La Comisión de Planificación Índice de rendimiento educativo del distrito Por ejemplo, se descubrió que ninguno de los 134 distritos evaluados alcanzó la categoría de desempeño "muy alto". Informes de encuestas de hogares También muestra que el 28% de los niños de entre cinco y 16 años no asisten a la escuela a nivel nacional, con tasas provinciales que van desde el 21% en Punjab hasta el 45% en Baluchistán.
Estas brechas reflejan la distancia: entre los responsables políticos y los distritos, entre los presupuestos y los resultados, entre la autoridad y la rendición de cuentas.
Acercándonos más a los ciudadanos
Pakistán no es ni mucho menos único. Otros países grandes y diversos han ajustado repetidamente su geografía administrativa a medida que sus poblaciones y economías evolucionaban. Nigeria, por ejemplo, Redibujó repetidamente su mapa administrativo interno., sustituyendo su estructura de tres regiones que tenía al momento de la independencia por 12 estados en 1967 y, finalmente, por 36 estados en 1996.
Indonesia también pasó de 27 provincias en 1991 a 38 hoy Kenia reemplazó sus ocho provincias con 47 gobiernos de condado electos en 2013. En Indonesia, Nigeria y Brasil Las poblaciones promedio de primer nivel rondan los 6-8 millones, muy por debajo de la población actual de Pakistán. un promedio de 60 millones y, sin duda, estos países tienen sistemas administrativos más complejos.
Un mayor número de unidades puede generar un mejor gobierno, pero, lo que es más importante, la geografía institucional debe evolucionar cuando la escala de la gobernanza ya no se corresponde con la escala de la sociedad.
En este sentido, Kenia resulta instructiva. El país transformó su estructura fiscal y política a la par que su geografía. Los condados no eran simplemente nuevos límites; se convirtieron en gobiernos electos con responsabilidades protegidas constitucionalmente y una participación en los ingresos nacionales basada en una fórmula, ponderada según factores como la población y la pobreza.
Líbano, sin embargo, ofrece un contraste aleccionador: la fragmentación sin capacidad fiscal e institucional puede ser tan debilitante como la excesiva centralización. A pesar de tener más de 1.000 municipios Muchas siguen siendo demasiado pequeñas y financieramente débiles para prestar servicios de manera eficaz.
También se están cambiando las instituciones y los sistemas fiscales.
Los límites, la financiación y los mandatos deben evolucionar de forma conjunta. Las unidades más pequeñas, sin transferencias predecibles, facultades tributarias creíbles ni responsabilidades de servicio claras, pueden simplemente reproducir la centralización a un nivel inferior.
Para Pakistán, el debate no debería plantearse como una contienda sobre un mapa "correcto", ya que presenta un conjunto de escenarios de gobernanza.
Una reforma moderada podría dividir cada provincia existente en cuatro, creando 16 gobiernos de primer nivel y reduciendo la población media por unidad de unos 60 millones a unos 15 millones.
Los modelos más ambiciosos podrían crear entre 23 y 25 unidades basadas en el equilibrio demográfico o la coherencia geográfica. Otro enfoque podría basarse en las divisiones civiles existentes, creando más de 30 unidades con poblaciones promedio más cercanas a las de otras grandes federaciones.
Cada escenario implica ventajas e inconvenientes. Un menor número de unidades, pero de mayor tamaño, podría facilitar la legislación y la financiación. Un mayor número de unidades podría acercar las capitales, los presupuestos y la autoridad política a los ciudadanos, pero aumentaría los costos de transición y requeriría una mayor capacidad administrativa. La experiencia de otros países también advierte sobre el peligro de considerar la reforma de fronteras como una solución milagrosa.
Las nuevas unidades administrativas pueden mejorar la capacidad de respuesta, pero solo si van acompañadas de instituciones competentes, transferencias transparentes, datos de rendimiento comparables e incentivos para la movilización de ingresos locales.
Mejor gobernanza, no simplemente más unidades administrativas.
Para ilustrarlo, las provincias de Pakistán ahora tienen importantes responsabilidades en la prestación de servicios, pero los ingresos propios provinciales siguen siendo limitados. En 2024-2025, los impuestos provinciales recaudaron apenas 983 mil millones de rupias pakistaníes, equivalente a menos del 0,9% del producto interno bruto.
Mientras tanto, la agricultura representa 24% del valor añadido pero históricamente, la tributación sobre la renta agrícola ha generado muy pocos ingresos en relación con el tamaño del sector.
El Fondo Monetario Internacional estimaciones La tasa impositiva efectiva para la agricultura es de tan solo el 0,3%, mientras que los ingresos por el impuesto sobre la renta agrícola se han mantenido por debajo de las expectativas incluso después de que las tasas aumentaran en 2025.
Durante décadas, las autoridades tributarias provinciales han lidiado con una capacidad administrativa limitada, una aplicación débil de la ley e información inadecuada, lo que dificulta la identificación y recaudación de impuestos sobre los ingresos agrícolas.
Las recientes reformas pretenden abordar algunas de estas deficiencias, pero su éxito dependerá de un mejor intercambio de datos con la Junta Federal de Ingresos, una mayor automatización y una mayor capacidad provincial para hacer cumplir las normas.
Los sistemas de recaudación de ingresos locales débiles también socavan la rendición de cuentas, ya que los ciudadanos tienen menos capacidad para relacionar lo que pagan con lo que reciben. Una mayor proximidad fiscal, si se diseña cuidadosamente, podría fortalecer ese vínculo.
Sistemas de ingresos locales más sólidos
También se aplica un argumento de economía política. Las unidades administrativas más pequeñas y con mayores recursos pueden ampliar la cantera de líderes políticos y administrativos. Pueden facilitar la planificación en torno a las fortalezas económicas locales, la gestión de los impactos climáticos, la respuesta al crecimiento urbano y la adaptación de los servicios a las necesidades de cada distrito.
Para un país expuesto a inundaciones, escasez de agua, rápida urbanización y presiones laborales juveniles, la proximidad no es un lujo; es parte de la resiliencia.
La advertencia es que el rediseño no debe convertirse en una fragmentación por sí misma. Algunos países se enfrentan al riesgo opuesto: demasiados organismos locales débiles, sin la capacidad fiscal o institucional adecuada, pueden provocar que los gobiernos queden fragmentados pero ineficaces.
El objetivo no es simplemente multiplicar las unidades administrativas, sino armonizar la escala, la autoridad, los recursos y la rendición de cuentas.
Por lo tanto, Pakistán plantea una pregunta a la que muchas economías de rápido crecimiento se enfrentarán cada vez con mayor frecuencia: ¿cuándo la propia escala administrativa se convierte en una limitación para el desarrollo?
No existe una respuesta universal ni un número ideal de provincias, estados o condados. Sin embargo, el principio trasciende cualquier límite: cuando la población crece más rápido que las instituciones, los gobiernos deben estar dispuestos a rediseñarlas para que las decisiones, los recursos y la rendición de cuentas estén lo suficientemente cerca de las personas que sufren las consecuencias.
