Este artículo se publica en colaboración con Chatham House.
En diciembre, los países se reunirán en París para negociar un acuerdo mundial que limite el cambio climático en la 21.ª sesión de la Conferencia de las Partes de la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático. El último intento en ese sentido terminó entre reproches y acusaciones mutuas; Copenhague ha pasado a la historia como un fracaso. Seis años después, ¿deberíamos esperar que París sea diferente? Yo sostendría que sí, por dos razones: una alentadora y la otra menos.
Mejores condiciones para un acuerdo
Los costos de una senda baja en carbono están disminuyendo, mientras que sus beneficios son cada vez más claros. Desde Copenhague, los costos(se abre en una nueva ventana) de las tecnologías de energía renovable han seguido cayendo drásticamente: alrededor del 75 % en el caso de las células fotovoltaicas solares y del 30 % en el de las turbinas eólicas. Las energías renovables son ahora la segunda fuente de electricidad más grande del mundo y son competitivas frente a los combustibles fósiles en un número creciente de regiones. Aunque el carbón sigue siendo la fuente de energía más grande y barata, mata; los costos de las muertes prematuras por la exposición a la contaminación atmosférica exterior pueden acercarse, o incluso superar, el 10 %(se abre en una nueva ventana) del producto interno bruto de los países con altas emisiones de carbono. Los beneficios locales de las tecnologías bajas en carbono, en términos de aire más limpio, menos muertes, menos enfermedades y mayor productividad, son cada vez más claros. Existen pruebas crecientes de que la transición a una economía baja en carbono está bien encaminada y de que el crecimiento económico y las emisiones de carbono se están desacoplando: 2014 fue el primer año de crecimiento económico mundial sin crecimiento de las emisiones energéticas.
Quizá lo más decisivo para las perspectivas de París es que existe una mayor convergencia entre Estados Unidos y China, como indican sus anuncios conjuntos sobre el cambio climático en 2014 y 2015; esto señala un apetito político por un acuerdo entre los dos mayores emisores del mundo que no se evidenció en Copenhague.
Menor ambición, mejores probabilidades
Algunas de las perspectivas mejoradas son claramente el resultado de cambios en el contexto económico y político más amplio. Sin embargo, también es cierto que las perspectivas de un acuerdo han mejorado a medida que la ambición en cuanto a la solidez de cualquier acuerdo se ha reducido. Antes de Copenhague, la aspiración era que los países negociaran reducciones de emisiones jurídicamente vinculantes en el marco de un objetivo agregado «de arriba abajo». Desde entonces, las negociaciones han avanzado hacia un marco más flexible, «de abajo arriba», en el que los países hacen compromisos no vinculantes y no estandarizados de cualquier tipo que deseen. Este cambio se refleja en la terminología oficial de estos compromisos: contribuciones previstas (es decir, no vinculantes) determinadas a nivel nacional (es decir, no de arriba abajo) (es decir, no compromisos), o INDC, por sus siglas en inglés. Aunque todavía se espera que los países acuerden en París (o acuerden acordar) algún tipo de instrumento jurídico, no se prevé que las propias INDC sean jurídicamente vinculantes.
En esencia, las negociaciones han sacrificado la integridad arquitectónica en aras de la viabilidad política: el marco más blando y flexible que ahora se negocia resulta más aceptable para las partes clave, en particular Estados Unidos y China, lo que mejora las probabilidades de un acuerdo. A diferencia de Copenhague, las INDC se han presentado antes de París, lo que podría simplificar la dinámica de la negociación. El problema es que no suman un total coherente con el objetivo acordado a escala mundial de mantener el calentamiento por debajo de dos grados Celsius: el límite de seguridad por encima del cual el cambio climático se vuelve muy peligroso. Esto no debería sorprender, por supuesto: sería ingenuo suponer que el mayor problema de acción colectiva del mundo se resolverá mediante acciones individuales, que es, en esencia, lo que intenta hacer el enfoque de abajo arriba de las INDC.
Aumentar la ambición, cerrar la brecha
Para evitar «consolidar» contribuciones insuficientes, las negociaciones tendrán que continuar después de París para elevar la ambición y cerrar la «brecha de emisiones» entre lo comprometido y lo necesario. El problema es que la brecha parece que será muy grande, lo que indica una ambición colectiva baja y pone en duda la credibilidad de cualquier aspiración declarada de cerrarla.
Las INDC presentadas para París parecen destinadas a reducir las emisiones mundiales en aproximadamente seis gigatoneladas de dióxido de carbono equivalente(se abre en una nueva ventana) (Gt CO2e) respecto de donde las políticas vigentes indican que estarían en 2030. Para tener una buena probabilidad de mantener el calentamiento por debajo de dos grados Celsius, habrá que reducir unas 16 Gt CO2e más, aproximadamente lo mismo que las emisiones actuales de Estados Unidos y China juntas. En relación con las políticas existentes, la ambición tendrá que más que triplicarse si se quiere cerrar la brecha de emisiones.
La principal propuesta(se abre en una nueva ventana) para cerrar la brecha consiste en que los países presenten nuevas INDC cada cinco años, más ambiciosas que las anteriores, lo que conduce a un aumento regular del esfuerzo y a una reducción progresiva de la brecha. La lógica es que los procesos de aprendizaje, innovación y despliegue reducirán de forma constante el costo de una senda baja en carbono, lo que facilitará políticamente que los gobiernos aumenten sus compromisos con el tiempo. Esto, a su vez, debería impulsar un progreso más rápido hacia una economía baja en carbono, creando «ciclos de mejora» virtuosos. El problema es que, al menos hasta ahora, la ambición de los gobiernos se ha quedado atrás respecto del progreso tecnológico. Aunque las tecnologías bajas en carbono han avanzado de forma espectacular desde Copenhague, las INDC indican que la ambición de los gobiernos ha aumentado de manera más moderada.
¿Cómo sería un mecanismo sólido de revisión al alza?
La aparente debilidad de la retroalimentación entre el progreso tecnológico y la ambición política, así como el tamaño de la brecha de emisiones, subrayan la necesidad de un proceso sólido para elevar la ambición. Idealmente, el Acuerdo de París incluiría un reconocimiento explícito de la magnitud de la brecha de emisiones (y, por tanto, del grado en que debe aumentar la ambición) y la exigencia de que cada país se comprometa a presentar INDC cada vez más ambiciosas. Un análisis científico independiente en cada punto de revisión, basado en la ciencia y en los datos de emisiones más recientes, permitiría a los gobiernos y a la sociedad civil supervisar los avances hacia el cierre de la brecha. El proceso podría reforzarse aún más con la inclusión de un análisis que asigne las reducciones de emisiones necesarias entre los países, sobre la base de un conjunto de criterios de equidad predefinidos. Esto proporcionaría una base común para examinar y evaluar los compromisos, aumentaría la rendición de cuentas y dificultaría que los países poco ambiciosos se aprovechen de los esfuerzos de otros. No obstante, casi con toda seguridad muchos gobiernos se opondrían a ello por su carácter «de arriba abajo».
Es de importancia crucial determinar cuándo comenzaría el proceso de revisión al alza. Las propuestas actuales para el denominado «balance mundial» (stock take) en 2023 o 2024, cuando los países presumiblemente revisarían por primera vez la brecha de emisiones, no llevarían a los gobiernos a presentar INDC más ambiciosas hasta 2025, una década después de París. Para entonces, las emisiones mundiales tendrán que haber alcanzado su máximo para tener una probabilidad razonable de mantener el calentamiento global por debajo de dos grados Celsius. Esto llegaría demasiado tarde.
Por tanto, un proceso de revisión al alza anticipado es crucial para un resultado exitoso en París. Idealmente, la primera revisión tendría lugar en los próximos años, con una primera revisión al alza de las INDC en 2020, año en que se ponga en práctica el Acuerdo de París. Sin embargo, pocos gobiernos tienen apetito para elevar de nuevo la ambición tan poco después de París. Asegurar un proceso de revisión al alza sólido, frecuente y temprano será un objetivo desafiante, pero crítico, para los países progresistas.
¿Un objetivo a largo plazo?
Ha surgido un impulso considerable en torno a la idea de un objetivo de descarbonización a largo plazo, que podría enviar una señal firme sobre el rumbo futuro de la economía mundial, facilitar la planificación a largo plazo y la inversión baja en carbono, y servir de punto de referencia para los ciclos quinquenales posteriores con el fin de aumentar la ambición de las INDC. En su declaración de 2015, los líderes del Grupo de los Siete reconocieron la necesidad de descarbonizar la economía mundial en la segunda mitad del siglo. Esto se reflejó en un comunicado conjunto de Alemania y Brasil, lo que demuestra que esta no es solo una aspiración de los países desarrollados. ¿Podría una meta de este tipo incluirse en el Acuerdo de París? Posiblemente, aunque el diablo estará en los detalles. El reciente anuncio conjunto de Estados Unidos y China evitó pronunciarse de forma concreta sobre las reducciones de emisiones (cuánto y para cuándo) cuando reconoció la necesidad de una «transformación global baja en carbono durante el transcurso de este siglo». Esto sugiere que la posición de China no ha cambiado desde Copenhague, cuando insistió en eliminar del texto una meta global de emisiones a largo plazo.
Aunque un objetivo a largo plazo sería un resultado bienvenido de París, no puede sustituir de forma creíble a los objetivos a corto plazo a los que los gobiernos puedan exigir cuentas. De ello se deriva que un objetivo a largo plazo solo es creíble si las INDC indican una posibilidad plausible de alcanzarlo. Esto no ocurre actualmente: las INDC implican emisiones más altas en 2030 que hoy, lo que es claramente incompatible con cualquier senda plausible para eliminar las emisiones durante la segunda mitad del siglo. Un objetivo a largo plazo solo puede ser tan creíble como cualquier mecanismo para elevar la ambición de las INDC.
La cuestión no es si París logrará un acuerdo. Lo logrará. Tampoco se trata de si París conseguirá compromisos suficientes para limitar el aumento de la temperatura mundial por debajo de dos grados Celsius. No lo logrará. La verdadera cuestión es si París puede acordar un mecanismo creíble que genere un aumento temprano y sustancial de la ambición y mantenga vivo el objetivo de dos grados Celsius.
La publicación no implica el respaldo de las opiniones del Foro Económico Mundial por parte de este.
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Autor: Rob Bailey es director del Departamento de Energía, Medio Ambiente y Recursos.
Imagen: Fragmentos de hielo se desprenden de uno de los lados de un glaciar. REUTERS/Andres Forza.
