Los desacuerdos han sido habituales en las recientes reuniones de la COP y pueden suavizarse antes de la cumbre o derivar en disputas prolongadas.
Este año, los países en desarrollo quieren que la financiación de las «pérdidas y daños» causados por el cambio climático se añada a la lista de temas en discusión.
Este artículo de colaboración analiza las agendas de la COP desde 1995 para entender qué temas se han priorizado, así como aquellos que no.
Alcanzar el consenso sobre las agendas es clave y, en el futuro, podrían necesitar ser más equilibradas para tener éxito, lo que implicará incluir temas más allá de los que tradicionalmente han dominado las negociaciones.
Cuando las naciones se reúnan en la localidad turística egipcia de Sharm el-Sheij para una nueva ronda de negociaciones climáticas de la ONU en noviembre, es posible que el arranque no sea fácil.
Se ha hablado de una «batalla por la agenda» en la apertura de la COP27, ya que los países en desarrollo quieren que la «pérdidas y daños» se añada a la lista formal de temas en discusión. Podrían encontrar resistencia por parte de los países desarrollados.
Estos desacuerdos se han vuelto habituales en los últimos años y pueden suavizarse antes de la COP o derivar en disputas públicas prolongadas. En 2013, una de las instancias del proceso no se reunió en absoluto porque la mayoría de las partes no estuvo de acuerdo con la propuesta de Rusia de incluir un nuevo punto en la agenda.
Corresponderá a la presidencia egipcia lograr un acuerdo sobre la cuestión de las pérdidas y daños antes de la COP27; de lo contrario, la apertura podría reflejar posturas fracturadas en lugar de impulso a la acción climática.
Sea cual sea el resultado, está claro que las agendas merecen una lucha. Una vez que un tema figura en la agenda, las negociaciones pueden avanzar con una armadura procedimental que protege el asunto y, con suerte, conduce a resultados y decisiones.
En nuestro nuevo estudio, publicado en Climate Policy, analizamos las agendas de la COP desde 1995 para entender qué temas se han priorizado, así como aquellos que no.
Nuestros resultados identifican importantes lagunas en los debates a lo largo de los años, entre ellas la escasa atención a la reducción de las emisiones de los principales sectores contaminantes, como la industria de los combustibles fósiles.
¿Por qué las agendas?
Las agendas pueden mostrarnos cómo los países ven las prioridades de la gobernanza climática. Todos los países deben acordar la agenda y los temas que enumera.
Aunque ha habido algunas excepciones poco frecuentes, como los resultados relacionados con los océanos en las recientes COP, si un tema queda fuera de la agenda, suele indicar el fin del camino para ese asunto.
Dada su importancia, examinamos más de cerca las agendas de todos los órganos de negociación de la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático (CMNUCC) de negociación, desde 1995, cuando se celebró en Berlín, la capital alemana, la primera COP, hasta la COP25 de Madrid en 2019.
Compilamos una base de datos con 218 agendas, en la que hicimos un seguimiento de 502 subpuntos de agenda, que son las listas concretas de temas que se debaten en las agendas.
Clasificamos todos los subpuntos de las agendas según su principal área de interés, teniendo en cuenta cuándo surgieron los temas en las agendas y cuánto tiempo permanecieron en ellas.
Este enfoque tiene limitaciones. Un punto de la agenda sobre pérdidas y daños puede generar horas de debate en la COP, mientras que un punto sobre educación puede disponer de un único turno de negociación, aunque ambos cuenten como un subpunto. No obstante, sigue ofreciendo una perspectiva sobre la evolución y el equilibrio entre los temas a lo largo del tiempo.
Los dos grandes: transparencia y mitigación
En conjunto, ha habido nueve temas sustantivos principales constantes en las negociaciones climáticas y dos que destacan.
El primero es la transparencia, es decir, las decisiones sobre cómo los países informan de sus avances en temas como las emisiones nacionales y la financiación climática. El segundo es la mitigación, que consiste en reducir las emisiones de gases de efecto invernadero.
Históricamente, estos temas aparecen con más frecuencia que cualquier otro. Pero nuestros resultados muestran diferencias importantes en su evolución y revelan lagunas evidentes.
Constatamos que los temas de transparencia han tendido a pasar con más rapidez de la creación de normas a su aplicación. Los temas reaparecían con menos frecuencia y tenían una vida más corta que los relacionados con la mitigación. Esto indica avances en materia de transparencia, mientras que la mitigación se ha estancado a menudo.
En los debates sobre la reducción de emisiones, observamos que los impasses y las discusiones prolongadas eran mucho más comunes. Estos temas reaparecían en las agendas una y otra vez, especialmente en las negociaciones relacionadas con los mercados.
La mitigación también rara vez incluyó debates sobre la reducción de emisiones de los principales sectores contaminantes, como la industria de los combustibles fósiles. La aviación y el transporte marítimo internacionales, abordados bajo el tema de los «combustibles de avituallamiento», han figurado en la agenda más que cualquier otro tema de mitigación, pero no encontramos pruebas de debates sustantivos desde 2005.
Auge de los temas «nuevos»
Si hay un punto de la agenda sobre financiación de pérdidas y daños en la COP27, formaría parte de un aumento más amplio de la atención que se presta a los efectos del cambio climático en las negociaciones de la ONU.
Como el mundo no ha logrado colectivamente estabilizar las temperaturas, han aumentado los debates sobre la adaptación a los impactos climáticos y el afrontamiento de las pérdidas y daños resultantes.
Los debates sobre género, comunidades locales y pueblos indígenas se han centrado, en cierta medida, en el impacto desproporcionado que el cambio climático tiene sobre estas personas.
Sin embargo, la adaptación y las pérdidas y daños son temas relativamente «nuevos» que han aparecido con menos frecuencia en las agendas de la CMNUCC. Esto ocurre a pesar de que los debates sobre cómo abordar los efectos del cambio climático se remontan al momento en que se firmó la Convención a comienzos de la década de 1990.
Como muestra el gráfico siguiente, a lo largo de los años siguen existiendo muchos menos subpuntos relacionados con la adaptación (azul) que con la mitigación (rojo).
Agendas para el futuro
Para seguir alcanzando el consenso sobre las agendas, es posible que deban volverse más equilibradas con temas más allá de los que tradicionalmente han dominado los debates.
Las peticiones de una mayor atención a las pérdidas y daños reflejan en parte la demanda de una mayor paridad. Son, sin duda, temas que requerirán más atención a medida que los impactos del cambio climático sean cada vez más evidentes.
Como la atención del proceso climático de la ONU se centra en gran medida en la aplicación del Acuerdo de París, plantear nuevos temas puede resultar un desafío.
El Acuerdo de París otorga a los países flexibilidad para diseñar sus propios enfoques a medida para abordar el cambio climático, en forma de contribuciones determinadas a nivel nacional (NDC). ¿Las futuras agendas seguirán teniendo espacio para abordar de forma significativa las fuentes de emisiones a partir de las NDC?
Puede que dependa de las presidencias decidir si —y cómo— impulsar temas específicos, como hizo el Reino Unido en Glasgow. Esta opción es más temporal que las negociaciones permanentes, pero puede ser la única que quede.
Para que un tema se incluya formalmente en la agenda, se requiere el consenso de las demás partes.
Si bien los defensores de la financiación de pérdidas y daños quieren un resultado sólido que se ajuste a sus intereses, su inclusión en la agenda también es importante por razones de legitimidad.
Significaría que el tema se acepta como válido y legítimo para su debate en un entorno multilateral. Para un proceso que hace todo lo posible por mantener la confianza de todas las partes, acordar debatir formalmente la financiación de pérdidas y daños puede ser lo mínimo que puede hacer.
