La Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático no deja lugar a dudas al describir el Acuerdo de París de 2015 como un «tratado internacional jurídicamente vinculante sobre el cambio climático».
Sin embargo, esta interpretación ha llevado a destacados expertos a sostener que, en realidad, el acuerdo de París no es un documento jurídicamente vinculante.
De hecho, la fuerza del Acuerdo de París depende de un entendimiento flexible —no definido con precisión— sobre las consecuencias de incumplir un acuerdo internacional.
Desde hace tiempo, una pregunta persigue al Acuerdo de París, el acuerdo de 27 páginas que sentó las bases para las negociaciones climáticas de este mes en la COP26: ¿es jurídicamente vinculante?
La Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático no deja lugar a dudas al describir el Acuerdo de París de 2015 como un «tratado internacional jurídicamente vinculante sobre el cambio climático». Sin embargo, el tratado en sí tiene pocos dientes legales. No impone sanciones, como multas o embargos, a las partes que incumplen sus términos, y no hay ningún tribunal internacional ni organismo rector dispuesto a hacer cumplir las obligaciones. Esto ha llevado a algunos destacados expertos a sostener que el acuerdo de París no es un documento jurídicamente vinculante después de todo.
El jurista Daniel Brodansky, de la Universidad Estatal de Arizona, discrepa. El argumento binario oculta una verdad más matizada, escribió en Reciel, una revista de derecho ambiental, en 2016. Si bien las naciones (y otras jurisdicciones) pueden establecer reglas claras sobre la fuerza jurídica de los contratos dentro de sus fronteras, la situación no es tan clara en el derecho internacional. La exigibilidad de los acuerdos se basa en un entendimiento común de lo que significa un vínculo jurídico en la comunidad mundial.
«En última instancia, el carácter jurídicamente vinculante refleja un estado mental… de los funcionarios que aplican e interpretan la ley (jueces, funcionarios del poder ejecutivo, etc.), pero también, en cierta medida, de la comunidad más amplia que la ley pretende regir», escribió poco después de que el acuerdo entrara en vigor.
En otras palabras, la fuerza del Acuerdo de París depende de un entendimiento flexible —no definido con precisión— sobre las consecuencias de incumplir un acuerdo internacional. «Depende de lo que el filósofo británico H.L.A. Hart llamó su “punto de vista interno”», añadió Brodansky, «la idea de que una regla constituye una obligación jurídica y que, por lo tanto, cumplirla es obligatorio y no meramente opcional».
¿Hay secciones del acuerdo de París que sean verdaderamente vinculantes?
Cuando representantes de todo el mundo de los futuros países miembros estaban redactando el Acuerdo de París, se debatió acaloradamente hasta qué punto podía ser jurídicamente vinculante y exigible. Por ejemplo, para que Estados Unidos respaldara el tratado, este no podía responsabilizar al país de resultados específicos. De haberlo hecho, el expresidente Barack Obama habría necesitado la aprobación de dos tercios del Senado estadounidense, que en ese momento estaba controlado por legisladores republicanos opuestos al acuerdo.
En su lugar, los negociadores del tratado hicieron una concesión ingeniosa: decidieron que los procesos exigidos por el tratado fueran jurídicamente vinculantes, pero no la obligación de cumplir los objetivos establecidos. Esto significa que el acuerdo obliga legalmente a los países a elaborar y actualizar periódicamente sus contribuciones determinadas a nivel nacional (NDC) al esfuerzo colectivo por alcanzar emisiones netas cero para 2050 y limitar el calentamiento global a 2 grados Celsius, por ejemplo. También les exige reunirse e informar sobre sus avances en conferencias como la COP26.
Pero solo se espera que los países establezcan objetivos cada vez más ambiciosos para reducir las emisiones; técnicamente, sin embargo, pueden revisar sus NDC en cualquier dirección sin que se les expulse de este proyecto mundial. (Pese a esa flexibilidad, Obama ratificó el acuerdo mediante una orden ejecutiva y lo calificó de acuerdo político no vinculante, en lugar de tratado).
Según algunas interpretaciones, la estructura jurídica híbrida del acuerdo y su énfasis en establecer nuevas normas desde la base explican cómo atrajo a 195 signatarios de todo el mundo, convirtiéndose en un esfuerzo verdaderamente transnacional con mejores perspectivas de éxito que su predecesor, el Protocolo de Kioto. En cambio, Kioto estableció objetivos rígidos impuestos desde arriba y pidió a los países desarrollados que asumieran una carga mayor que los países en desarrollo. Ambas cosas redujeron mucho la participación e hicieron que algunos miembros desafiaran el tratado o se retiraran por completo.
La presión de grupo no parece estar dando resultados con suficiente rapidez
El Acuerdo de París puede ejercer presión sobre sus signatarios. Autoriza a un comité de expertos internacionales a vigilar el grado de cumplimiento de los mandatos del tratado por parte de los países. (Ese comité celebró su primera reunión de planificación en 2020). En la práctica, como ocurre con otros acuerdos internacionales, el mecanismo de cumplimiento más evidente ha sido la presión de grupo: las propias cumbres sobre el clima han estado instando a las partes a cumplir sus obligaciones. Por ejemplo, en la COP26, destacados líderes mundiales avergonzaron públicamente a los países que no habían expuesto con claridad sus estrategias o no habían sido lo bastante ambiciosos. Los medios de comunicación han destacado a los países que están asumiendo su parte o superando a otros.
Sin embargo, muchos expertos en clima temen que los gobiernos, al saber que no hay sanciones económicas ni políticas por incumplimiento, nunca actuarán con suficiente rapidez para mitigar el cambio climático y adaptarse a él, y que los países desarrollados seguirán eludiendo su responsabilidad de financiar la acción climática en los países en desarrollo. Según sostienen, las nuevas normas ambientales solo reciben apoyo de palabra, y se manipula la imagen pública. Las decepcionantes proyecciones sobre el calentamiento global y el acuerdo final de compromiso alcanzado en la reunión de la COP26 de este mes sugieren que podrían tener razón.
El acuerdo de París transformó los litigios sobre el cambio climático
Es seguro afirmar que varios Estados y tribunales han aceptado el carácter jurídico vinculante del tratado —o, al menos, que no es meramente opcional—. Un puñado de países ha incorporado los objetivos del tratado de París a su legislación nacional, y el acuerdo comercial de 2017 entre la UE y Japón señaló los compromisos de París de cada país, según informa Reuters.
Además, a partir de 2024, la UE tendrá la facultad de retirar el acceso comercial preferencial a los países en desarrollo que no cumplan las normas de acción climática establecidas en París y otros acuerdos ambientales. Los tribunales también han empezado a reconocer las obligaciones estipuladas en el acuerdo.
Como resultado, París también se considera ahora un punto de inflexión en la historia de los litigios climáticos y la justicia climática. En los últimos años, grupos ambientalistas han aprovechado el marco del tratado en diversos tribunales nacionales para iniciar y, en ocasiones, ganar casos judiciales históricos contra gobiernos y empresas, entre ellas Royal Dutch Shell.
«Aunque los casos de litigio climático nacionales no suelen aplicar directamente el Acuerdo de París en la legislación del país, muchos sí se basan en las normas que creó el acuerdo y, en particular, en el objetivo de mantener el calentamiento global muy por debajo de los 2 °C e idealmente en 1,5 °C por encima de los niveles preindustriales», explica Catherine Higham, coordinadora del proyecto Leyes sobre el Cambio Climático del Mundo del Instituto de Investigación Grantham de la London School of Economics. Añade que el objetivo de temperatura de París se ha convertido en «una herramienta interpretativa» para los tribunales y jueces que buscan entender la obligación de un país de respetar las leyes de derechos humanos en el contexto del cambio climático y sus efectos catastróficos.
Quizá la historia considere la COP26 un fracaso, tal vez. Pero, sea o no jurídicamente vinculante, el propio tratado de París ha evolucionado hasta convertirse en una nueva norma que determina el rumbo climático del mundo.
