ダッカ — 毎日、平均して約3万4,000人が自然災害や人為的災害から逃れることを余儀なくされている。この6か月だけで、地中海では2,000人以上が命を落とした。6月最後の週末には、1万2,600人の移民が海路でイタリアに到着した。中東、アフリカ、欧州の受け入れ国は、この人々の波による財政的・政治的圧力に圧倒されている。残念ながら、多くの場合、支援は届きそうにない。
今日の強制移住の規模は、最後の防衛線を担うはずの組織に深刻な欠陥があることを明らかにした。弱い権限、不十分な資金、まとまりを欠く組織体制、そして世界的なガバナンス制度の不在により、政府間機関は最も脆弱な人々を代表して権威ある行動を取る能力を損なわれている。
私が今週ドイツで論じているように、7月7～8日にハンブルクで会合するG20首脳には、人々の国際的な指導力への信頼を高める、先を見越した保護政策によって移住ガバナンス制度を再構築する機会がある。過去の首脳会議では、話し合いの材料以上の成果はほとんど生まれなかったが、今回は行動につながる可能性が高まっている。移住危機の影響を深刻に受けてきた欧州で協議が行われるからだ。
現在、非営利団体や多国間機関が寄せ集めのように課題の各側面に取り組んでいる。これには、Refugees International（IR）や国境なき医師団（MSF）などの独立団体が含まれる。世界貿易機関（WTO）でさえ、経済移民の管理に関与している。しかし、政府間レベルで最も重要な二つの機関、国連難民高等弁務官事務所（UNHCR）と国際移住機関（IOM）も、最も大きな圧力にさらされている。
UNHCRが直面する課題は制度的なものだ。まず、広範な執行権限を持たず、政府の協力に頼らざるを得ないが、紛争地域ではその協力が常に得られるとは限らず、近隣諸国から協力が得られるとも限らない。1951年難民条約を批准した国々は、実際にはこれを完全に遵守したことがなく、そのことがUNHCRの行動能力を制限している。ここ数十年のハイチ人やキューバ人の米国への移住で見られたように、各国が協力しない場合、UNHCRの介入は失敗する。
しかし、UNHCRは内部的な弱点も抱えている。現場の難民との意思疎通には一貫性がない。UNHCRの保護担当官を増やせば役立つだろうが、機関が事実を正確に把握することも同じく重要だ。たとえば、受け入れ国がUNHCRに知らせずに難民集団の強制送還に踏み切ると、UNHCR自体が信頼できない、あるいは無能であるかのように見えてしまう。
現在の構想のもとでは、UNHCRは自らが主張するような独立した非党派的機関ではない。救援活動を開始するために寄付者や受け入れ国政府に大きく依存しているため、彼らの利害に縛られ、任務を遂行するために必要な政治的支援を常に得られるわけではない。
もう一つの主要な多国間移住機関であるIOMは、移民、庇護希望者、難民、国内避難民が、出身地、または受け入れに同意した他国や地域へ戻るのを支援している。しかしUNHCRと同様、IOMもガバナンス上の問題に悩まされている。
とりわけIOMには、各国政府が難民を送還または移住させるために、国際法で禁止されている強制を用いているかどうかを評価する仕組みがない。また、難民の帰還先となる地域の安全性を評価する能力もない。
IOMが支援するプログラムやプロジェクトから数百万人が恩恵を受けているが、2016年9月に国連機構に「関連機関」として加わる前、IOMには移民の権利を保護する正式な権限がなかった。国連関連機関となった後も、IOMは広範な使命に対して予算や職員が乏しいという不均衡を抱えている。プログラムへの需要が高まるなか、近年は「ゼロ成長」の基準を課されてきた。また、業務の大部分がプロジェクト単位で、加盟国が個別の活動に資金を提供するため、難民危機の緩和におけるIOMの役割は、各加盟国の意向や優先事項に大きく左右される。
世界の難民を守る重要な担い手として、この二つの機関は今日の課題に適応しなければならない。機関間の連携や財政負担の分担に関する先を見越した政策が不可欠だ。難民条約の庇護政策に関する文言なども、現在の実情を反映するよう改定すべきであり、両機関は難民の擁護と保護について包括的で一貫した政策を策定する必要がある。そのため、両機関の加盟国は、国連機構への統合を引き続き支援すべきだ。そうすれば、強制移住の結果だけでなく、その原因にも働きかけるための手段が増える。
以上は、私がG20に提言してきたガバナンス改善策のほんの一部にすぎない。UNHCRとIOMはいずれも、より強力な多国間の支援から恩恵を受ける可能性があり、それを提供するうえでG20は他に類を見ない立場にある。戦争、飢饉、汚職、貧困を終わらせられないのであれば、次善の策は、そこから逃れる人々を支援する組織を改善することだ。
