Este otoño, la 73.ª Asamblea General de las Naciones Unidas (ONU) se celebró en Nueva York. Los 193 Estados miembros de la ONU se reúnen cada año para debatir cuestiones mundiales y, en ocasiones, actuar al respecto. Los refugiados estuvieron en la agenda en 2018, no solo porque las cifras alcanzaron niveles históricamente altos (25,4 millones a finales de 2017), sino también porque el Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados (ACNUR) estaba allí para presentar su propuesta de Pacto Mundial sobre los Refugiados (PMR).
El PMR es el resultado de un proceso de dos años que comenzó con la adopción de la Declaración de Nueva York en 2016, bajo el liderazgo del ACNUR. El borrador del PMR definitivo establece tres ámbitos principales de atención para la protección de los refugiados: recepción y admisión; atención de necesidades y apoyo a las comunidades; y soluciones. El PMR se basa en las tres soluciones duraderas tradicionales para los refugiados —integración local, repatriación voluntaria y reasentamiento— y añade otras soluciones locales y protección complementaria.El reasentamiento se aborda en los párrafos 90 a 93 del PMR y se presenta como un mecanismo para compartir las cargas y responsabilidades. Sin embargo, es poco probable que los compromisos de reasentamiento propuestos en el PMR cambien de manera significativa el uso del reasentamiento a escala mundial, pese a que las necesidades de reasentamiento van en aumento.
El ACNUR y los Estados solo consideran y utilizan el reasentamiento de refugiados como solución duradera al desplazamiento forzado para una minoría de refugiados: a finales de 2017, 1,19 millones de refugiados necesitaban ser reasentados, frente a 691.000 en 2014. Aun así, solo se reasienta a una fracción de las personas candidatas al reasentamiento cada año: en 2017, fueron 65.109. Es preocupante que en los dos últimos años se haya producido un descenso significativo de las plazas de reasentamiento ofrecidas, con una caída mundial del 54 % en 2017 y una considerable disminución del reasentamiento en Estados Unidos durante la Administración Trump.
Como sostenemos en nuestro nuevo volumen colectivo, Reasentamiento de refugiados: poder, política y gobernanza humanitaria, la disponibilidad limitada de plazas para el reasentamiento de refugiados, así como las variaciones anuales en las cifras de reasentamiento, pueden atribuirse a las dinámicas de poder que están en el centro del reasentamiento de refugiados. Utilizamos una definición amplia del poder que abarca formas de poder sobre los demás, como la coerción y la autoridad, así como el poder junto con los demás, por ejemplo mediante la persuasión y la negociación.
A diferencia del derecho de asilo, el reasentamiento de refugiados no está codificado en el derecho internacional. El reasentamiento de refugiados queda enteramente a discreción de los Estados que los reasientan. Ningún otro actor tiene poder para anular la autoridad estatal a la hora de ofrecer plazas de reasentamiento. Por tanto, el PMR, que es un documento no vinculante de la ONU, no puede imponer a los Estados la ampliación del reasentamiento.
Es en este contexto donde deben entenderse las aspiraciones muy modestas del PMR en materia de reasentamiento. Por ejemplo, no se exige fijar un objetivo mundial de plazas de reasentamiento. De hecho, la sociedad civil había propuesto un objetivo de reasentamiento antes de la adopción de la Declaración de Nueva York, pero este objetivo no se incluyó en la Declaración.
Aun así, algunas de las exigencias del PMR en materia de reasentamiento son menos vagas que las secciones correspondientes de la Declaración de Nueva York (secciones 77 a 79). El PMR promueve la adopción de una estrategia trienal para ampliar el conjunto de plazas de reasentamiento, así como la fijación de objetivos específicos para determinados componentes de los casos de reasentamiento que el ACNUR presenta a los Estados que reasientan refugiados. Para ello, alude a acuerdos regionales, al fortalecimiento de capacidades en nuevos Estados de reasentamiento y a una mayor participación de actores privados.
Además, el PMR recomienda que los Estados que reasientan refugiados admitan al menos el 25 % de las solicitudes de reasentamiento presentadas por el ACNUR en un plazo de 6 meses desde la remisión de un caso por parte del ACNUR. También propugna reservar al menos el 10 % de los casos de reasentamiento de los Estados para aquellos que el ACNUR considere urgentes, y utilizar estratégicamente el reasentamiento.
Puede considerarse que el establecimiento de estos objetivos más firmes refleja la capacidad del ACNUR para persuadir a nuevos Estados, así como a actores privados, de que participen más activamente en el reasentamiento que en décadas anteriores. Desde la década de 1990, el ACNUR ha ampliado sus esfuerzos para persuadir a los Estados de que reasienten a los refugiados especialmente vulnerables, elaborando directrices sobre las categorías de refugiados vulnerables. Estas figuran en el Manual de reasentamiento del ACNUR y en el PMR, que hacen referencia a las mujeres y niñas en situación de riesgo y a las personas en situaciones prolongadas.
Este enfoque del reasentamiento de refugiados centrado en quienes son más vulnerables nos llevó a describir, en nuestro volumen colectivo, el reasentamiento de refugiados como un instrumento de gobernanza humanitaria: «humanitaria» por su énfasis en ayudar a las personas más vulnerables, y «gobernanza» porque en la práctica del reasentamiento participan diversos actores, además de los Estados.
Centrarse en las personas más vulnerables implica una ética del cuidado, pero también existe el riesgo de que se desatiendan los derechos de quienes reciben la gobernanza humanitaria, ya que se da prioridad a salvar vidas en lugar de preservar la dignidad y la autonomía humanas. Además, a menudo la rendición de cuentas de los actores humanitarios ante los refugiados es muy limitada, y los refugiados reasentados afrontan importantes barreras socioeconómicas en los Estados de reasentamiento. El desequilibrio de poder en detrimento de los refugiados a lo largo de todo el proceso de reasentamiento puede resultar abrumador.
Es importante señalar que el PMR incluye referencias a los tratados de derechos humanos, aunque en los párrafos dedicados al reasentamiento apenas utiliza un lenguaje basado en los derechos. Sería bienvenida una formulación más firme centrada en los derechos humanos, ya que es probable que el actual descenso de las plazas de reasentamiento no se revierta en un futuro próximo, como se mencionó antes. Además, la disminución de esas plazas podría afectar negativamente a la autonomía y los derechos de las personas candidatas al reasentamiento y de los refugiados reasentados.
Solo cabe esperar que la movilización local en los Estados que reasientan refugiados genere una mayor voluntad política de abrir nuevas vías de reasentamiento en el futuro, y que el ACNUR pueda ser un agente de cambio en este contexto. A la luz de los retos aquí expuestos, esto supondría una transformación significativa de las dinámicas de poder que están en el centro del reasentamiento de refugiados: dentro de los Estados, entre ellos y en el conjunto de la comunidad internacional.
