El Senado de EE. UU. recientemente respaldó la candidatura del veterano fiscal de derechos civiles John Cotton Richmond como nuevo Embajador General para Vigilar y Combatir la Trata de Personas. Este cargo, establecido por ley y creado durante la administración Clinton, ha sido fundamental para dar forma al papel desproporcionado que Estados Unidos ha desempeñado al impulsar al resto del mundo a hacer algo respecto a lo que hoy se conoce comúnmente como ‘esclavitud moderna’. Pero el puesto conlleva un pesado lastre. Al asumir el timón, el embajador no debe subestimar la formidable tarea que le espera.
La oficina del embajador se creó en 2000 en virtud de la misma ley federal que también obliga al Departamento de Estado a elaborar un informe anual en el que se documenta y evalúa la respuesta de cada país (incluido el suyo propio, desde 2010) a la trata. Los países que reciben una calificación de suspenso o casi suspenso están sujetos a una serie de sanciones políticas y económicas. Aunque el informe requiere la aprobación del Secretario de Estado, el embajador es su autor y la cara pública del mismo.
No es sorprendente que esta evaluación unilateral haya sido motivo de gran irritación para muchos países. Pero pocos dudan de su contribución a la transformación global que se ha producido en nuestra comprensión de la trata y en la respuesta a ella. En pocas palabras, la influencia que ejerce el informe ha provocado cambios drásticos en leyes, políticas y prácticas en todas las regiones del mundo.
También ha contribuido a mejorar nuestra posición informativa. Hoy en día sería imposible para cualquier país o empresa negar la inmensa escala de la explotación humana, desde trabajadores de la construcción asiáticos maltratados en el Golfo hasta trabajadores forzados en barcos pesqueros tailandeses y explotaciones de fresas griegas, matrimonios forzados en el Reino Unido y prostitución forzada en Italia. Las estimaciones sobre la esclavitud moderna son notoriamente poco fiables. Pero no cabe duda de que millones de hombres, mujeres y niños están atrapados en situaciones de explotación de las que no pueden escapar.
El nuevo embajador afronta múltiples desafíos. Estos son los cuatro grandes.
1. Recuperar la credibilidad e influencia de EE. UU.
La influencia estadounidense en este ámbito se ha ido erosionando de forma constante, coincidiendo con que el puesto de embajador ha estado infraocupado durante varios años. Aunque el informe sigue elaborándose, existen indicios de un aumento del ‘juego’ con el sistema de evaluación: los países sometidos a escrutinio y sus defensores son cada vez más hábiles para presentar una ilusión de progreso, sin emprender las reformas profundas y radicales necesarias para abordar la explotación de forma significativa. El embajador y su equipo deberán reafirmar de forma proactiva la integridad del proceso de evaluación.
Esto también requerirá atender la percepción de que el proceso se ha politizado cada vez más. La función del informe como herramienta diplomática hace razonable la expectativa de que exista cierta correlación entre la actitud de Estados Unidos hacia un país determinado y la clasificación que se le asigna. Sin embargo, cuando una clasificación parece más instrumental que basada en hechos, como se ha alegado en relación con varios países en los últimos años, entre ellos China, Cuba y Malasia, el informe corre el riesgo de perder credibilidad y, con ello, su capacidad para influir en el cambio.
2. Mantener el foco en todas las formas de trata
Hoy se entiende bien que la trata es un término general que abarca una amplia gama de prácticas de explotación. Pero por muchas razones, incluidas las raíces históricas del movimiento contra la trata, siempre ha existido un enfoque desproporcionado en la trata con fines de explotación sexual. Esto es así tanto a nivel internacional como en la respuesta de la mayoría de los países. En Estados Unidos, el espacio político y retórico se ha reducido aún más, y la trata sexual infantil se ha convertido en la prioridad dominante. Con algunos deslices ocasionales, particularmente en sus primeros años, el informe se ha mantenido fiel a la comprensión más amplia de lo que significa realmente la explotación en el contexto de la trata. Es fundamental dar continuidad y consolidar esa postura.
En su labor de divulgación, la oficina del embajador debe mantenerse firme frente a un peligroso deslizamiento que equipara los delitos de vicio (proxenetismo, etc.) con la trata, y resistirse a verse arrastrada a disputas sobre las políticas locales de prostitución. La oficina también debe demostrar un firme compromiso para hacer frente a las numerosas formas de explotación, desde el trabajo forzado hasta el tráfico global de órganos, que aún no reciben la atención y la respuesta que merecen. Las propias palabras de John Cotton Richmond y su impresionante historial en el enjuiciamiento de una amplia gama de delitos de trata justifican el optimismo.
3. Afirmar la responsabilidad del gobierno por la complicidad empresarial
La lentitud exasperante del cambio ha animado a quienes participan en el movimiento contra la explotación humana a ampliar sus horizontes. El liderazgo empresarial y la transparencia en la cadena de suministro se consideran cada vez más la panacea para abordar la trata, especialmente en lo que respecta al trabajo forzado y explotado. El Reino Unido y California han legislado para exigir a las empresas de un determinado tamaño que presenten una ‘declaración de cumplimiento’ en la que detallen sus esfuerzos para detectar y abordar la explotación en sus cadenas de suministro. La idea ha tenido buena acogida y otros probablemente seguirán su ejemplo pronto.
En sectores clave como la pesca y la manufactura, los grupos empresariales están tomando la iniciativa, desarrollando normas y códigos de conducta para prevenir la complicidad en la explotación. El nuevo embajador debería apoyar con firmeza los esfuerzos para incorporar al sector privado como socio clave. Pero también debe dejar claro que la reciente oleada de acciones está muy lejos de ser suficiente.
Por ejemplo, las obligaciones de información impuestas por ley tendrán un valor limitado a menos que y hasta que se vinculen a un mecanismo significativo de supervisión y sanción administrado por el gobierno. Y la experiencia nos ha enseñado la dura lección de que la autorregulación o las medidas voluntarias difícilmente tendrán un impacto positivo a largo plazo.
El embajador debe dejar claro cuál es la responsabilidad legal y ética de todos los gobiernos de estructurar una respuesta eficaz mediante una regulación adecuada y una supervisión con recursos suficientes. Esa responsabilidad no puede delegarse en las empresas. Su oficina ha estado a la vanguardia en la lucha por la máxima transparencia tanto en las cadenas de suministro de las empresas como en la contratación pública del gobierno. El liderazgo de Estados Unidos seguirá siendo fundamental para que esto se convierta en el estándar global.
4. Priorizar el enjuiciamiento y la justicia para las víctimas
El historial de prácticamente todos los países en lo que respecta al enjuiciamiento de los traficantes es escandaloso. Según el informe más reciente sobre la trata de personas, en 2017 se notificaron poco más de 7.000 condenas por delitos de trata en 2017 - en todo el mundo. Más del 90 % de estos casos se referían a una única forma: la trata con fines de explotación sexual. Solo se registraron 332 condenas por trata con fines de explotación laboral en todo el mundo durante ese mismo periodo. Dado que algunos estudios sitúan el número de víctimas de la trata en más de 40 millones, estas cifras son realmente asombrosas, lo que confirma tanto la impunidad virtual de los delincuentes, a una escala sin parangón con cualquier otro delito, como una falta de justicia para las víctimas intolerable.
No todo el mundo está a favor de priorizar los enjuiciamientos, y es cierto que un enfoque rígido en este aspecto de la respuesta contra la trata puede causar un daño real, especialmente en países con sistemas de justicia penal disfuncionales o poco desarrollados. Pero el embajador y su oficina deben tener claro que la trata es un delito grave y que la omisión de enjuiciar y castigar a los autores hace que un gobierno sea cómplice del daño. Es difícil lograr que el proceso de justicia penal funcione bien para las víctimas, pero nuestra experiencia profesional confirma que se pueden poner en marcha medidas para reducir al mínimo el trauma y animar a las personas víctimas de trata a cooperar en el enjuiciamiento de sus explotadores.
Debe presionarse también a los países para que instauren inspecciones laborales eficaces; ofrezcan protección a quienes denuncien o busquen protección mediante acciones colectivas; indemnicen a las víctimas; y adopten medidas sólidas para incautar y confiscar los bienes fabricados con esclavitud en el comercio internacional. Al defender respuestas técnicas ante los esfuerzos de enjuiciamiento insuficientes, el nuevo embajador debe estar preparado para exponer el marcado desajuste entre lo que los gobiernos dicen y lo que hacen. Como tantos otros delitos que afectan principalmente a las mujeres, a los marginados y a los desamparados, la trata simplemente no es una prioridad alta en el sistema de justicia penal de ningún país. Mientras esa incómoda verdad no se reconozca abiertamente y se aborde, el cambio significativo será imposible.
El papel de Estados Unidos como ‘sheriff global’ en la batalla contra la explotación humana ha sido inusual, fruto de una serie de circunstancias únicas que nunca podrían haberse previsto. El nombramiento de un fiscal de derechos civiles experimentado y comprometido para el puesto principal confiere cierto peso a indicios recientes de que la administración Trump se toma el asunto en serio y se compromete con un esfuerzo antitrata renovado y dinamizado. Pero también hay razones para la cautela. El embajador debe estar preparado para la resistencia a un enfoque riguroso y basado en principios frente a la trata, que requiere inevitablemente un firme compromiso con los derechos humanos universales y el Estado de derecho.
