La innovación digital está dando lugar a nuevos modelos de negocio. Uber y Airbnb son hoy nombres muy conocidos, aunque no hace tanto todos estábamos aprendiendo qué era la economía colaborativa. La regulación no siempre evoluciona tan rápido como el cambio tecnológico; al menos, esa es la percepción. Entonces, ¿qué deberían hacer los responsables de formular políticas y los organismos reguladores? El profesor de estudios jurídicos y ética empresarial de Wharton Kevin Werbach, quien escribió un informe de políticas sobre el tema para la Iniciativa de Políticas Públicas de Penn Wharton, compartió recientemente sus reflexiones sobre esa cuestión con Knowledge@Wharton.
A continuación, se presenta una transcripción editada de la conversación.
Knowledge@Wharton: En su artículo, mencionó algo llamado Internet del Mundo. ¿Puede explicarnos qué es?
Kevin Werbach:Está ocurriendo algo importante, una tendencia más amplia de lo que la mayoría de la gente cree. Hay tres tendencias, cada una significativa por sí misma. Una es lo que solemos llamar economía colaborativa, aunque en realidad se trata más bien de la economía bajo demanda. No se trata solo de compartir recursos, sino también de servicios como los que mencionó, Uber y Airbnb, que ofrecen acceso a recursos bajo demanda. El segundo componente es el Internet de las cosas: todo tipo de dispositivos, miles de millones de dispositivos conectados en red. Y el tercero son los macrodatos y la analítica: la capacidad de comprender y manejar las tendencias que surgen de todos esos dispositivos.
Lo que significan juntas esas tres cosas es que potencialmente todo el mundo está conectado en red. Ya no se trata solo de ir a algún lugar para usar una computadora o recurrir al teléfono para acceder a información. Potencialmente, todo genera datos, y esos datos se pueden integrar, analizar, procesar y manipular. Esto significa que las tendencias y los avances que vimos en línea ahora ocurren fuera de línea. También afectan a las cosas y los objetos físicos del mundo.
Knowledge@Wharton: Usted señala que la escala de los servicios bajo demanda podría ser mucho mayor que la de las industrias tradicionales a las que desafían. ¿Cómo es eso?
Werbach: Se habla con ligereza de cómo las nuevas tecnologías trastocan las antiguas. En realidad, la teoría de la innovación disruptiva —que se remonta a Clayton Christensen y a la Escuela de Negocios de Harvard— es una teoría académica seria, pero con demasiada frecuencia la gente de los negocios, el emprendimiento y los medios usa la palabra «disrupción» como si fuera simplemente sinónimo de nueva tecnología. La realidad no consiste en que haya un mercado y, de repente, aparezcan nuevas empresas y lo sustituyan.
A menudo, lo que ocurre —y eso es lo que vemos con fenómenos como la economía bajo demanda— es que los nuevos mercados son distintos. No es que Uber se apodere del mercado de los taxis y que cada taxi sea sustituido por un conductor de Uber. De hecho, Uber ha publicado cifras de los últimos años que muestran que la escala del mercado al que está llegando es mucho mayor.
Eso significa que la existencia de empresas de servicios bajo demanda no representa solo una amenaza competitiva —y, sin duda, sí supone una amenaza para las industrias establecidas—, sino que está creando algo nuevo. Está liberando una demanda latente a la que los enfoques anteriores no llegaban.
Knowledge@Wharton: También señaló que, a lo largo de las distintas oleadas tecnológicas desde los años noventa —pasamos por el comercio electrónico, las redes sociales y ahora los dispositivos móviles—, la regulación siempre se ha considerado enemiga de la innovación. Pero usted afirma que esta dicotomía digital se entiende mal. ¿Puede explicarlo?
Werbach:Hay dos aspectos. Uno es el término que mencionó y que uso en el artículo: la dicotomía digital. Se trata de la idea errónea de que el mundo en línea es intrínsecamente distinto del mundo fuera de línea. No es así por la razón que expuse al comienzo: cada vez hay menos diferencias, incluso cuando se utiliza un objeto físico.
Tomemos el ejemplo de Uber, que es perfecto. [Es] una persona física que conduce un automóvil físico, pero desde su perspectiva, usted abre la aplicación, pulsa un botón y dice: «Que aparezca un automóvil»; es como si se tratara de algo que está en el ciberespacio. Como si fuera algo digital. Es una extensión de la infraestructura de software de Uber, aunque sea algo físico: una persona física que conduce un automóvil físico.
Tendemos a suponer que hay un conjunto de normas para el mundo real y otro para el mundo digital, y eso es un error porque, cada vez más, solo existe el mundo. La tecnología de software, las redes y todas estas tendencias —lo que yo llamo el Internet del Mundo— afectan a todo. Ese es el primer aspecto: la suposición de que podemos ignorar las normas del mundo físico porque necesitamos normas totalmente nuevas para el mundo digital.
La cuestión más amplia, sin embargo, es la relación entre innovación y regulación. De nuevo, existe la suposición generalizada de que la innovación necesita prosperar sin regulación y que, cada vez que interviene el gobierno, eso frena, agota y bloquea la innovación. Pero no es así.
En el artículo que mencionó y en el artículo más extenso de derecho académico en el que se basa, explico que, si se examina la historia del desarrollo de Internet y del comercio electrónico en los años noventa, sorprende cuántas veces la acción del gobierno facilitó la innovación y las empresas emergentes presionaron para que el gobierno interviniera, con el fin de ayudar a crear un mercado más innovador.
Knowledge@Wharton: Es un punto interesante. En su artículo también señaló un desafío para los organismos reguladores: muchas de estas nuevas empresas emergentes no encajan con facilidad en las categorías industriales. El ejemplo que propone es Uber frente a Skype. ¿Puede explicar ese ejemplo?
Werbach:Quiero ser claro: no es que los organismos reguladores siempre acierten. Cometen errores, tienen muchos defectos y muchas razones para actuar de determinada manera, y sin duda debemos criticar las malas regulaciones. Pero no deberíamos dar por sentado que son necesariamente malas ni que lo que hacen las empresas emergentes es necesariamente bueno.
La comparación entre Skype y Uber consiste, básicamente, en que ambas empresas eran ilegales en la mayoría de las jurisdicciones cuando comenzaron. Skype —el popularísimo servicio de comunicaciones por Internet, que al principio ofrecía llamadas de voz y ahora también ofrece video, mensajería, etc., y que actualmente pertenece a Microsoft— era ilegal en la mayor parte del mundo cuando se lanzó, porque había normas que prohibían prestar un servicio de comunicaciones o telefónico fuera de la infraestructura regulatoria existente.
En Estados Unidos, por lo que hicimos —yo trabajaba en la Comisión Federal de Comunicaciones en los años noventa, cuando tuvimos que considerar la voz por IP (Protocolo de Internet)—, dejamos deliberadamente la puerta abierta. Aunque servicios como Skype quedaban fuera de la estructura regulatoria, decidimos conscientemente permitir que se desarrollaran. Es un ejemplo de organismos reguladores que decidieron conscientemente no imponer de inmediato todo un conjunto de normas —cuando estas tecnologías estaban en sus inicios— y permitir que crecieran.
Uber es parecido. Uber es ilegal en la mayoría de las ciudades donde opera. Y creo que la historia de Skype es esperanzadora. Lo que ocurrió con Skype fue que, en primer lugar, hubo organismos reguladores como la FCC en Estados Unidos que entendieron que estas nuevas tecnologías de llamadas por Internet eran… una forma de bajar los precios y ofrecer un mejor servicio, además de [proporcionar] nuevos servicios e innovación; por eso, no debíamos apresurarnos a imponerles todas las normas tradicionales. A medida que estas empresas crecieron, pudieron colaborar con los organismos reguladores para abordar las normas necesarias.
Knowledge@Wharton: Usted cree que el gobierno puede ser una fuerza positiva en los mercados innovadores. ¿Puede darnos más ejemplos?
Werbach:Vimos muchos ejemplos durante el crecimiento de Internet y del comercio electrónico, que comenzó hace 20 años. Uno fue el caso antimonopolio contra Microsoft. Microsoft era la empresa dominante en el mercado de las computadoras personales [mercado] y en el de los sistemas operativos, y muchas empresas emergentes —como Netscape— se dieron cuenta de que querían innovar y construir la economía de Internet tal como la conocemos hoy. No se podía permitir que Microsoft se interpusiera y utilizara el poder que tenía entonces.
Hoy cuesta darse cuenta, a la luz de lo ocurrido —el crecimiento de Apple, el auge de los teléfonos inteligentes, etc.—, del enorme poder que tenía Microsoft como cuello de botella. Microsoft controlaba el acceso a la computadora personal, que era la única opción disponible. Si el gobierno no hubiera actuado —presentando ese caso antimonopolio—, Microsoft podría haber distorsionado o ralentizado el crecimiento de la economía abierta de Internet. Y resultó que la mayoría de las empresas emergentes estaban del lado del gobierno en el caso.
[Entre los casos más recientes figura] la lucha por las normas de neutralidad de la red. Muchas empresas emergentes acudieron a la Comisión Federal de Comunicaciones y dijeron: «No queremos que los proveedores de banda ancha —los proveedores de acceso, los proveedores de servicios de Internet, o ISP, como se los conoce— nos impidan entrar en el mercado ni que, en esencia, nos cobren un impuesto diciendo: “Solo podrán llegar a los clientes si nos pagan esta tarifa especial”». En realidad, instaban al gobierno a actuar para crear un mercado más abierto.
Knowledge@Wharton: También dice que los servicios bajo demanda pondrían en primer plano las cuestiones de política de competencia algorítmica, como usted las llama. ¿Por qué es importante?
Werbach:La política de competencia —mencioné el ejemplo de Microsoft— es sumamente importante para la economía digital. El caso de Microsoft fue un ejemplo de un nuevo tipo de modelo de negocio. Microsoft fue una de las primeras empresas en crear este modelo de negocio basado en plataformas y redes, en el que Windows se beneficiaba de todas las aplicaciones que funcionaban sobre Windows, pero siempre quería asegurarse de que ninguna de ellas compitiera con Windows. Ese modelo ofrecía enormes ventajas. Microsoft hizo grandes aportes a la innovación, pero el caso puso de relieve algunos de sus peligros y desventajas.
Lo que vemos ahora con estas plataformas de nueva generación, estas plataformas bajo demanda, es una nueva versión de ese modelo. Empresas como Uber y Airbnb se basan en algoritmos: en software que comprende la oferta y la demanda y conecta a las personas de ambos lados de la red. De nuevo, eso supone un enorme impulso para la competencia y la innovación. No digo que sea malo en absoluto, pero sí coloca al propietario de la plataforma en una posición de control inimaginable.
¿Cómo sabe que lo que paga por ese viaje de Uber es el precio eficiente? Uber dice: «Bueno, por definición, es el precio que le da el algoritmo». Pero ¿quién controla el algoritmo? ¿Y qué impide que el algoritmo se ponga de acuerdo en secreto con el algoritmo de otra persona para fijar los precios?
De nuevo, tenemos doctrinas antimonopolio sobre prácticas como la fijación de precios, pero se basan en personas reunidas en una sala llena de humo que dicen: «De acuerdo, tú cobrarás esto y yo cobraré aquello». … Ahora todo ocurre en silencio, a través del software. Creo que uno de los grandes desafíos de la política de competencia de nuestra época es impedir que esos mecanismos aumenten los costos y los precios y perjudiquen a los consumidores, a la vez que se mantiene la flexibilidad para que las empresas innoven y hagan cosas que, la mayoría de las veces, terminan beneficiando a los consumidores.
Knowledge@Wharton: Eso nos lleva al punto que planteó en su artículo sobre los cárteles algorítmicos. ¿Cómo podrían formarse?
Werbach:Los algoritmos podrían comunicarse entre sí, y ya vemos que sucede. Basta con mirar los precios en Amazon.com. Amazon ofrece una plataforma que permite a cualquiera consultar Amazon.com y fijar sus precios. Muchas empresas sofisticadas fijan sus precios algorítmicamente. Podrían decir: «Amazon cobra este precio. Cobra automáticamente un 2 % menos que Amazon». Así, cuando aparece [el producto], ofrecen el precio más bajo.
Lo que ocurre es que se desata una guerra cada vez más compleja entre los algoritmos, porque todos basan sus precios en los de los demás, y así sucesivamente. Lo que podría pasar es que las empresas decidan: «Bueno, no, pongámonos de acuerdo. Fijaremos un precio más alto, en vez de competir en una carrera hacia el fondo, y a ambos nos irá mejor». Pero quienes salen perdiendo son los consumidores. Esa es una preocupación que empezamos a ver en plataformas como Amazon, y preocupa aún más en estas plataformas digitales bajo demanda, donde, de nuevo, todo está en el software. Se reúnen muchos actores distintos y ni siquiera sabemos qué mecanismo permitiría acceder a los datos para comprobar si eso es lo que está ocurriendo.
Knowledge@Wharton: ¿Cómo se regula eso?
Werbach: Primero, hay que iniciar una conversación en la que los organismos reguladores digan: «Esto es lo que intentamos lograr». Y las empresas digan: «Esto es lo que hacemos». Así se determina qué es posible. En última instancia, como dije, debe haber acceso a los datos. Y esta es una gran oportunidad, porque estas nuevas plataformas generan cantidades enormes de datos. Los usan internamente para ser más eficientes y ofrecer un mejor servicio, pero si pudieran dar mayor transparencia a esos datos, los organismos reguladores tendrían la oportunidad de identificar cómo funciona el mercado. Esto puede hacerse de forma segura, sin perjudicarlas frente a sus competidores, etc.
En realidad, eso hace que la propia regulación sea más algorítmica y se base más en los datos, lo cual es saludable y positivo. Creo que este podría ser el nuevo modelo al que lleguemos, pero requiere que las empresas estén dispuestas a colaborar y no hagan declaraciones [tajantes] como: «Ah, no necesitamos ninguna regulación».
Knowledge@Wharton: Menciona alternativas a la regulación directa: la autorregulación y lo que llama corregulación y regulación delegada. ¿Puede explicar las diferencias entre todas ellas?
Werbach:Estos modelos se usan mucho más en otras partes del mundo, especialmente en Europa para asuntos como los contenidos de Internet. Hay una gran variedad de modelos, pero, en esencia, parten de la idea de que las empresas, los colectivos y las asociaciones del sector conocen mejor su mercado y, si actúan con buena voluntad, pueden idear mecanismos que alcancen los objetivos de los organismos reguladores sin que el gobierno tenga que ser intrusivo o ineficiente, ya que las agencias reguladoras carecen de los datos y no están preparadas para operar de esa manera.
El problema es que hace falta rendir cuentas. Decir simplemente «Dejemos que las empresas se autorregulen» no significa nada, porque siempre hay incentivos para que hagan trampa, manipulen el sistema o, en esencia, se beneficien a costa del público.
Pero hay diversos mecanismos. Por ejemplo, el gobierno fija objetivos y luego da al sector la oportunidad de cumplirlos, informar sobre sus avances y hacer transparentes los datos. Otros mecanismos dicen, en esencia: «De acuerdo, en primera instancia tienen la oportunidad de actuar, pero si no lo hacen de una manera que consideremos adecuada, intervendremos».
Hay distintas variantes de estos mecanismos, pero [en general] es un enfoque que propone que, en lugar de que todo empiece con el organismo regulador —que dice sí o no antes de que ocurra nada en el mercado—, las empresas puedan entrar en el mercado, especialmente las nuevas.
Los innovadores pequeños que están empezando deberían tener mucho margen de maniobra, porque incluso una buena norma puede acabar con ellos cuando aún son demasiado pequeños… Defiendo una actitud abierta y el reconocimiento de que «regulación» no es una mala palabra.
Knowledge@Wharton: ¿Alguna reflexión final para los responsables de formular políticas y los organismos reguladores?
Werbach: Los organismos reguladores también tienen que actuar. No basta con que se queden donde están y esperen que las empresas acudan a ellos. A menudo, la regulación arrastra normas heredadas, y parte de la responsabilidad es de los organismos reguladores y otra parte, por ejemplo, de los órganos legislativos que establecieron las normas. En muchos de estos mercados hace falta un cambio legislativo: que los gobiernos modifiquen la estructura de las normas, porque estas usan términos que ya no tienen sentido o incluyen categorías que ya no lo tienen.
Tiene que haber mucho diálogo entre el sector, los organismos reguladores y los legisladores para decir: «De acuerdo. ¿Dónde están estos problemas? Vamos a resolverlos». Los organismos reguladores deben participar en ese diálogo y no dar por sentado que el statu quo es el enfoque correcto. También deben mantener una actitud abierta. Deben acudir a las empresas y decirles: «Tenemos objetivos comunes. No pretendemos dejarles fuera del negocio, pero nos importan los consumidores y confiamos en que a ustedes también. Busquemos una solución».
Tiene que haber reciprocidad y, en última instancia, esto tiene que ver con la confianza. Debe existir un proceso mutuo para generar confianza entre estas industrias y los organismos reguladores, algo que falta en muchos casos. Pero tengo esperanza y creo que los ejemplos del crecimiento de Internet muestran el buen trabajo de ambas partes, que facilitó la extraordinaria explosión de innovación y creación de riqueza que vimos.
