La base de datos de infraestructuras del Banco Mundial registra aproximadamente 9.300 proyectos de alianzas público-privadas en todo el mundo desde 1990.
Las APP se aplican a casi todos los desafíos complejos, pero las partes suelen entrar en ellas sin una comprensión compartida de lo que realmente implican.
Tres características definen una APP: una definición compartida del éxito, claridad sobre los límites de cada socio y el reconocimiento de que estos acuerdos son ejecutados por personas, no por instituciones.
Hoy en día, las alianzas público-privadas (APP) crecen rápidamente y se han convertido en una respuesta popular a casi todos los desafíos complejos: desde el transporte y la energía hasta la sanidad, la educación e incluso las prisiones.
Pero ¿qué es exactamente una APP? El término parece intuitivo, casi autoexplicativo: alguna forma de colaboración entre el gobierno y el sector privado. Sin embargo, no lo es. Algunas descripciones se centran en acuerdos de externalización; otras apuntan a estructuras de coinversión, mientras que algunas se refieren a modelos de gobernanza centrados en el reparto de riesgos. Ninguna de estas es inexacta, pero esta divergencia en la comprensión es más peligrosa de lo que parece.
El problema no es la falta de una definición universal, sino que, a medida que el término se ha vuelto expansivo y omnipresente, las partes están firmando acuerdos bajo esa etiqueta sin una comprensión compartida de lo que es una alianza o de lo que realmente implica.
La realidad es que las alianzas son mucho más complejas que la simple colaboración entre dos sectores. De hecho, los actores públicos y privados llevan décadas trabajando juntos a través de modelos tradicionales de contratación y adquisiciones. La base de datos de Participación Privada en Infraestructuras (PPI) del Banco Mundial database registra aproximadamente 9.300 proyectos en todo el mundo desde 1990. Por tanto, la colaboración por sí sola no es algo nuevo. Cuando no se tiene en cuenta esa distinción, se producen errores costosos provocados por expectativas desalineadas que socavan el propósito mismo de trabajar juntos.
Las complejidades de las APP
Una APP no es simplemente otro arreglo institucional. Es un compromiso a largo plazo entre actores con mandatos, incentivos, recursos y culturas institucionales fundamentalmente distintos, y esa diferencia la convierte en un arma de doble filo. Gestionada de forma deficiente, genera conflictos y pérdidas costosas de recursos, tiempo y esfuerzo. Gestionada adecuadamente, permite alcanzar resultados que ninguna de las partes podría lograr por sí sola.
3 características que definen una APP
Antes de comprometerse, cada parte debe comprender claramente tres características definitorias para saber realmente a qué se está adhiriendo.
1. Las APP se basan en una comprensión compartida de lo que significa el éxito
Las APP son acuerdos de trabajo entre un gobierno y una organización no gubernamental que comparten el interés de alcanzar el mismo resultado, ya sea por un mandato público, una oportunidad comercial o una misión social. Sin embargo, compartir un resultado no significa compartir la misma comprensión de lo que es el éxito.
Consideremos una APP en el transporte público con el objetivo de ofrecer un servicio de autobuses «fiable». En principio, parece sencillo, hasta que se pregunta qué significa realmente «fiable». ¿Significa que los autobuses llegan cada cinco minutos o cada diez? ¿Significa operar 18 horas al día o 24? Cada una de estas definiciones configura de forma distinta los costes, la asignación de riesgos y los resultados sociales, según la posición de cada parte.
Por ello, alcanzar una definición compartida del éxito suele ser mucho más complejo de lo que parece a primera vista, ya que exige que todas las partes estén dispuestas a negociar y aceptar compromisos. Para lograrlo, cada parte debe aportar algo a la mesa que garantice que todos los socios tengan algo en juego, de modo que, cuando se alcance el objetivo, todos se beneficien, y cuando fracase, todos compartan el coste.
La buena noticia es que, una vez alcanzada una definición compartida del éxito, los incentivos tienden a alinearse de forma natural, lo que fomenta decisiones que priorizan la sostenibilidad a largo plazo de la alianza sobre las ganancias individuales a corto plazo.
2. Las APP funcionan dentro de los límites de cada socio
En una APP, lo que cada actor aporta a la mesa determina si es el socio adecuado: sus capacidades deben ser complementarias a las de los demás y, al mismo tiempo, fundamentales para alcanzar el objetivo compartido. Sin embargo, aportar los recursos adecuados no es suficiente.
Antes de entrar en una APP, cada parte debe reconocer que estos recursos, ya sean capital, capacidad de ejecución, experiencia técnica o legitimidad social, no definen el ámbito dentro del que puede actuar cada actor. Esos límites están determinados por el sector que representa cada parte, y su ethos fundamental no es transferible simplemente por trabajar juntos.
Esta distinción es fundamental, especialmente porque en los últimos años, más actores no gubernamentales han entrado en el ámbito de la resolución de problemas públicos, lo que genera confusión sobre si el papel del gobierno puede ser reemplazado, en particular cuando no logra cumplir con su función. En una APP, una empresa privada, por mucho capital que aporte, no puede influir en la política pública ni tomar decisiones que corresponden a las instituciones elegidas. Del mismo modo, no se puede esperar que un gobierno asuma los mismos riesgos de mercado que un actor privado, ni que ejecute aquello para lo que no tiene la capacidad ni la experiencia necesarias. Si se cruzan estas líneas, la APP corre el riesgo de convertirse en una amenaza para la rendición de cuentas y, en última instancia, para la democracia.
Esto es lo que hace que las APP sean acuerdos complejos: los socios deben colaborar con la profundidad suficiente para cocrear y aprovechar las fortalezas mutuas, pero mantener también la claridad y la disciplina necesarias para no excederse nunca.
El éxito de una APP no reside simplemente en la coordinación intersectorial, sino en entrar en la alianza con una comprensión clara de lo que es.
3. Las APP las ejecutan personas, no instituciones
Las APP pueden estructurarse entre instituciones, pero quienes las ejecutan son las personas que hay detrás, cada una con sus propios incentivos, presiones, egos, sesgos y puntos ciegos. Por esta razón, entrar en una APP exige reconocer que estos acuerdos funcionan sobre una base profundamente humana.
Por tanto, las APP exitosas requieren más que una alineación contractual; requieren una gestión deliberada de la relación de trabajo, que incluya funciones claras, rutinas de comunicación y procesos de toma de decisiones. Comprender cómo piensan las contrapartes, qué valoran y qué limitaciones enfrentan es clave para una coordinación eficaz. Pero esta comprensión solo surge a través de la interacción estructurada y la colaboración reiterada.
Esto es especialmente relevante porque las APP no se limitan a gobiernos y empresas privadas; también abarcan la colaboración con una amplia gama de actores no gubernamentales, como filantropías, organizaciones sin ánimo de lucro, empresas privadas y el mundo académico, y la gestión necesaria variará en cada caso.
Entrar en una alianza nunca debería ser una decisión por defecto. Las APP son herramientas poderosas, pero no siempre son la herramienta adecuada. Antes de comprometerse, cada parte debe preguntarse si está realmente dispuesta a negociar y aceptar compromisos para alcanzar una definición compartida del éxito; a respetar tanto sus propios límites como los de sus socios, independientemente de cuántos recursos aporte cada uno a la mesa; y a participar en una relación que es, en última instancia, humana, y no solo institucional.
Cuando se cumplen estas condiciones, las alianzas pueden desbloquear resultados que ningún actor podría alcanzar por sí solo. Por tanto, el éxito de una APP no reside simplemente en la coordinación intersectorial, sino en entrar en la alianza con una comprensión clara de lo que es.
