Las ciudades, y no los Estados nación, son la forma dominante de civilización humana en el siglo XXI. La humanidad pasó de ser una especie rural a una principalmente urbana —homo urbanis— a una velocidad vertiginosa. A principios del siglo XIX, menos del 3 % de la población mundial vivía en ciudades; hoy, más de la mitad de la población global es urbana y, para 2050, la proporción ascenderá a tres cuartas partes.
Hay miles de ciudades pequeñas y medianas, además de más de 30 megaciudades y extensas áreas metropolitanas interconectadas —conurbaciones— con 15 millones de habitantes o más. Sin embargo, pese a estas profundas transformaciones en la forma en que las personas viven e interactúan, los asuntos internacionales siguen estando dictados en gran medida por los Estados nación, no por las ciudades. Esto no es justo ni sostenible.
Las ciudades empiezan a hacerse valer en la escena internacional. Ya están desplazando a los Estados nación como nodos centrales de la economía mundial y generan cerca del 80 % del PIB global. Ciudades como Nueva York y Tokio tienen un PIB mayor que el de muchos países del G-20.
Las regiones metropolitanas y las zonas económicas especiales conectan ciudades globales mediante cadenas de suministro transnacionales. Un número creciente de macrorregiones, como las que conectan ciudades de México y Estados Unidos, trasciende las fronteras. En el proceso, las ciudades están creando conjuntamente planes regionales comunes, alianzas comerciales y corredores de infraestructura.
El espectacular auge de las ciudades no ocurrió por casualidad. Las ciudades canalizan la creatividad, conectan el capital humano y, cuando están bien gobernadas, impulsan el crecimiento.
Las ciudades deben asumir un papel político más activo
Las ciudades representan la esperanza más realista de la humanidad para sobrevivir colectivamente, sobre todo en lo que respecta a revertir y mitigar el cambio climático y renovar la democracia. Muchos alcaldes ilustrados y de mentalidad abierta están dando un paso al frente, mientras los políticos nacionales se retiran. En colaboración con empresas y el mundo académico, varios de ellos están adoptando normas ambientales estrictas, acogiendo a nuevos migrantes y promoviendo activamente la diversidad y la tolerancia.
Esto contrasta marcadamente con el alarmante número de líderes nacionales que alimentan la xenofobia, la intolerancia y la polarización. Para empeorar las cosas, los Estados nación se están debilitando: el flujo acelerado de ideas, capital y personas, junto con el impacto de las nuevas tecnologías, está erosionando su autoridad y legitimidad.
Aunque un número creciente de grandes ciudades está alcanzando un peso económico superior al que cabría esperar, la mayoría todavía carece de verdadero poder político. Esto se debe, en cierta medida, a una decisión deliberada. Hasta hace poco, las ciudades quedaban sistemáticamente excluidas de la toma de decisiones internacionales. Por ejemplo, la ONU solía dejar a las ciudades fuera de los debates sobre desarrollo urbano, migración, salud y seguridad. La mayoría de los países también lo hacía, incluso en asuntos fundamentales para las zonas urbanas.
A las ciudades también les ha costado obtener créditos, préstamos y subvenciones de instituciones financieras internacionales, incluido el Banco Mundial. Pese a las tendencias hacia la transferencia de competencias y la descentralización en América del Norte y Europa occidental, los Estados nación siguen mostrándose reacios a ceder poder real a las autoridades subnacionales. Como resultado, muchas ciudades carecen de autoridad constitucional y margen de maniobra legal para tomar decisiones cruciales.
Este déficit de poder político es aún más evidente en las ciudades de países de ingresos bajos y medios, especialmente en Asia meridional, África subsahariana y América Latina. En muchos mercados emergentes, el poder político está intensamente concentrado en el gobierno federal, que nombra a las autoridades municipales a través del poder ejecutivo. Sin embargo, precisamente estas ciudades de rápido crecimiento necesitarán más autoridad para actuar a nivel local, sobre todo debido al carácter no regulado de la urbanización.
Se prevé que las poblaciones urbanas de Asia y África por sí solas aumenten en otros 2.500 millones para 2050, frente a apenas 170 millones en los países de ingresos altos. Sin embargo, muchos líderes municipales de estas regiones son, en la práctica, figuras sin margen de maniobra real. En Bombay, por ejemplo, casi nadie conoce al alcalde ni sabe qué hace, ya que el poder real reside en el cargo de ministro principal del estado de Maharashtra. El ministro principal tampoco tiene incentivos políticos para transferir poder a un alcalde electo y ambicioso.
El caso de Bombay es ilustrativo. Esta extensa ciudad de 18,5 millones de habitantes es un gigante económico, con un PIB anual de 310.000 millones de dólares. La economía de Bombay por sí sola es mayor que la de Pakistán o Bangladés. La ciudad genera aproximadamente dos tercios de la riqueza de Maharashtra, pero solo representa el 20 % de los votantes del estado. No sorprende que los políticos nacionales y estatales sufran un costo electoral limitado —y a menudo ganen las elecciones— cuando extraen ingresos de Bombay y redistribuyen recursos a otras regiones.
Sin embargo, transferir más poder de decisión del estado al gobierno municipal electo es crucial no solo para la supervivencia de Bombay, sino también para la del estado y el país. Hay varias formas de acelerar este proceso, entre ellas una fuerte demanda desde la ciudadanía de Bombay para cambiar el statu quo; que los políticos reconozcan que los votantes urbanos constituyen un electorado políticamente relevante; y la vía judicial, por la que el Tribunal Supremo obligaría a transferir competencias a los organismos locales urbanos.
Las redes entre ciudades, al rescate
Dado el poderío económico de las ciudades, sorprende que no ejerzan más su poder blando. Pero el cambio está en marcha: una forma en que las ciudades están ampliando su poder político en los ámbitos nacional y mundial es mediante la creación de coaliciones entre ellas.
En las últimas décadas se ha producido una explosión de redes de ciudades: más de 300, según el último recuento; abordan temas que van desde la gobernanza urbana y el comercio hasta el clima y la seguridad. Alrededor de 100 son internacionales y ayudan a las ciudades a amplificar sus voces en la escena internacional.
En el ámbito del cambio climático, está la red C40 de Ciudades por el Clima, un grupo de 80 ciudades fundado hace 10 años por tres alcaldes (Ken Livingstone, de Londres; David Miller, de Toronto; y Michael Bloomberg, de Nueva York). C40 ayuda a las ciudades a descarbonizarse, facilita el intercambio de buenas prácticas y permite dar el salto a tecnologías más avanzadas, dejando atrás las antiguas.
En 2018, la red había permitido que más de 9.100 ciudades, que representan a 780 millones de personas,acordaran un pacto mundial para cumplir —e idealmente superar— los objetivos del Acuerdo de París sobre el Clima. Ya hay 8.000 ciudades que han instalado parques de energía solar, más de 1.000 que dependen de la energía hidroeléctrica y más de 300 que dependen casi por completo de las energías renovables.
En materia de seguridad pública, están el Foro Europeo para la Seguridad Urbana (EFUS) y la red Strong Cities, ambas dedicadas a promover enfoques basados en pruebas para prevenir la delincuencia y combatir la radicalización y el extremismo. Está surgiendo una nueva y prometedora política de ciudades empoderadas, en la que los líderes metropolitanos y los residentes urbanos exigen un lugar en la mesa de toma de decisiones.
Las ciudades están en primera línea frente a la mayoría de las amenazas globales actuales, como el aumento del nivel del mar, la creciente contaminación atmosférica, la profundización de la desigualdad, la migración masiva y el terrorismo. Los alcaldes y los residentes urbanos no pueden permitirse la complacencia ante las grandes inundaciones, las marejadas ciclónicas y la salinización de las tierras.
Más fundamentalmente, las ciudades —sobre todo las grandes ciudades globales— siempre han estado a la vanguardia de la apertura, promoviendo fronteras, mercados, sociedades y mentes abiertos. La mayoría de los movimientos sociales progresistas modernos surgieron en las ciudades precisamente porque estas acogen de forma instintiva las diferencias, el desacuerdo y la diversidad. Transforman la gobernanza democrática desde abajo.
También hay indicios de que las ciudades están resistiendo el nacionalismo reaccionario y el populismo que se extienden por todo el mundo. Desde Brasil y Estados Unidos hasta Hungría y Polonia, los políticos nacionalistas buscan reforzar las fronteras, restringir la inmigración y oponerse a la diversidad.
Las ciudades grandes y medianas —especialmente en América del Norte y Europa occidental— están creando redes de solidaridad que atraviesan fronteras nacionales e internacionales. Estos destellos de poder blando no son abstractos: se traducen en acciones concretas, desde aumentar la inversión en energías renovables y reducir la desigualdad hasta ofrecer refugio a quienes acaban de llegar, incluidos migrantes y refugiados.
Esta oleada de redes entre ciudades es prometedora, pero todavía no basta para ampliar realmente el poder blando de las ciudades y abordar los desafíos más apremiantes del mundo. En 2016 se creó un Parlamento Global de Alcaldespara ayudar a las ciudades a afirmar su autoridad política e impulsar la innovación metropolitana. Aunque apenas cumple su tercer año, este año reunió a cerca de 100 alcaldes en Bristol, en alianza con los 1.400 miembros de la Conferencia de Alcaldes de Estados Unidos, para impulsar cambios en materia de migración, salud y seguridad.
El parlamento podría convertirse en una fuerza ágil y flexible en una época en que las estructuras multilaterales existentes tienen dificultades para hacer frente a las amenazas globales. Además, podría ayudar a acelerar una mayor transferencia de competencias en Asia y África.
Las ciudades y sus redes están ayudando a reconfigurar los circuitos de los asuntos mundiales. Los alcaldes están intensificando la diplomacia, no solo entre ciudades, sino también con instituciones internacionales. En el mejor de los casos, colaboran con sus homólogos regionales y nacionales. Cuando es necesario, las ciudades los dejan completamente al margen.
La afirmación de una mayor soberanía urbana y de los derechos de las ciudades es fundamental para el cambio progresista. Aunque el siglo XXI debería pertenecer a las ciudades, el camino que tenemos por delante es difícil e incierto. No hay soluciones fáciles para nuestros problemas más apremiantes, muchos de los cuales se desarrollarán en las ciudades. Los desafíos de la gobernanza urbana, especialmente la consecución de una mayor transferencia de competencias en los países en desarrollo, son particularmente intrincados y exigirán una inventiva extraordinaria para resolverlos.
Que muchas ciudades y sus habitantes se arremanguen y hagan las cosas —allí donde las naciones han fracasado— es motivo de optimismo. De cara al futuro, esperamos que nuestro destino no dependa tanto de presidentes y primeros ministros, sino de líderes municipales cercanos, responsables y empoderados.
