El Estado del Bienestar ¿cuándo se quedó España a la cola de Europa?

Según los últimos datos disponibles de la OCDE, en el año 2012 el nivel de gasto social en España era el mismo que en la media de países de la Unión Europea de los 15 (UE-15). Sin embargo, si excluimos el gasto en desempleo, que en España es particularmente alto y más que un indicador de bienestar refleja la incapacidad de la economía española para generar empleo, los niveles de protección social se encuentran a la cola de los países de la UE-15 (gráfico 1). La crisis económica actual ha castigado especialmente las finanzas públicas de los países del sur de Europa, pero los recortes sociales de los últimos años no son suficientes para explicar esta situación. En 2005, antes de la crisis, España ya se encontraba a la cola de Europa en materia de protección social, y lo mismo sucedía en el año 2000. Parece que se trata, por tanto, de un rasgo relativamente persistente. Y como sucede con otros fenómenos sociales donde existe persistencia, para comprender sus orígenes es conveniente echar la vista atrás y adoptar una perspectiva de largo plazo.

Los inicios del Estado del Bienestar en Europa se remontan a finales del siglo XIX. El crecimiento económico, la industrialización, la expansión de movimiento obrero y el avance de la democracia propiciaron el crecimiento gradual del gasto social. Al mismo tiempo, la Primera Guerra Mundial, la Gran Depresión de los años 30 y sobre todo la Segunda Guerra Mundial supusieron un salto cualitativo para el desarrollo de la política social. Fueron periodos de depresión económica en los que el movimiento obrero ganó influencia política y entre los grupos de renta media creció el sentimiento de que “cualquiera” (y no solo los pobres) podía quedar expuesto ante las crisis económicas. De hecho, desde los inicios mismos del Estado del Bienestar a finales del siglo XIX el crecimiento del gasto social fue más rápido en los países con poca desigualdad, donde la afinidad social entre los grupos de renta media y los de renta baja era mayor y la clase media fue más proclive a apoyar la política social. Al mismo tiempo, durante la rápida expansión del Estado del Bienestar que se dio en Europa después de la Segunda Guerra Mundial se produjo también un proceso de universalización de servicios y prestaciones sociales (como la sanidad y las pensiones) que hoy se consideran básicos. Fueron los años del “consenso Keynesiano”. Pero dicho consenso se fue resquebrajando a partir de los años 80, cuando en muchos países desarrollados se produjo un giro ideológico (a menudo simbolizado con la llegada de Thatcher y Reagan al poder) cuestionando la viabilidad del Estado del bienestar. En consecuencia, el crecimiento del gasto social empezó a detenerse en muchos países europeos.

En el caso de España (y con los matices que veremos a continuación) la evolución del gasto social fue similar a la de sus vecinos europeos hasta el estallido de la guerra civil, mientras que la principal ruptura con Europa se produjo durante la dictadura franquista. El gráfico 2 muestra la evolución del gasto social en España entre 1850 y 2005. La línea inferior (azul), representa el gasto social de la administración central (incluyendo la seguridad social) y las comunidades autónomas desde su creación. La línea superior muestra los mismos niveles de gasto social pero añadiendo el gasto social de ayuntamientos y diputaciones y las pensiones de los funcionarios públicos. Como se puede ver, al principio del periodo el gasto social estaba casi exclusivamente compuesto por estas dos últimas categorías: las pensiones de los funcionarios y las ayudas de las instituciones de beneficencia pública, que eran en su mayoría de titularidad municipal y provincial. El gasto social del gobierno central representaba una pequeña del total pero empezó a crecer gradualmente en 1919, después de la Primera Guerra Mundial, cuando el gobierno introdujo una serie de mejoras sociales (entre las que destaca la creación de un sistema público de pensiones de vejez en 1919) con el objetivo de recuperar la estabilidad política y social.

Con la llegada de la Segunda República el gasto social experimentó de nuevo un rápido crecimiento, pasando de un 0,9% a un 2% del PIB entre 1930 y 1933. Aunque estas son cifras muy bajas en relación a los niveles actuales, lo interesante es comparar la situación en España con la de otros países europeos durante esos mismos años. Sin embargo, hacer comparaciones internacionales durante este periodo es difícil debido a la falta de datos. La base de datos de Lindert (2004) es una de las más completas que existe en ese sentido y ofrece información sobre transferencias sociales durante el periodo 1880-1930 para una muestra de más de 20 países. Según su definición, las transferencias sociales incluyen las prestaciones financiadas directamente vía impuestos, es decir, lo que hoy llamaríamos “prestaciones no contributivas”, la provisión de servicios públicos como la sanidad, y las subvenciones gubernamentales a las instituciones de seguridad social. Como se puede ver en el gráfico 3, entre 1880 y 1930 España se mantuvo lejos de los países líderes como Gran Bretaña y Dinamarca, pero siguió una evolución similar a la de otros países del sur de Europa, como Italia o Portugal, o incluso países como Francia o Bélgica, que como España experimentaron una tímida modernización durante los años 20.

De hecho, la principal ruptura con Europa no se produjo hasta después de la guerra civil, durante la dictadura franquista. Si volvemos al gráfico 2, podemos ver como el gasto social creció ligeramente en la posguerra, pero posteriormente se mantuvo estancado entre 1945 y 1966. En el resto de países europeos, en cambio, el gasto social experimentó un rápido crecimiento durante esos mismos años. Como resultado, España se distanció del conjunto de países europeos (y no solo de los países líderes). Como se muestra en el gráfico 4, España se alejó incluso de los países de la Europa Mediterránea, como Italia o Grecia. Únicamente Portugal, que también era una dictadura, mostraba en 1966 unos niveles de gasto social tan bajos como España. En ese mismo año, incluso el gasto social griego doblaba al español (justo antes de que la Dictadura de los Coroneles frenase el gasto social también en ese país). A partir de 1967, sin embargo, se observa un cambio de tendencia. El gasto social en España empezó a crecer rápidamente tras la entrada en vigor de la Ley General de Bases de la Seguridad Social, coincidiendo con el aumento de la inestabilidad social y política que caracterizó los últimos años de la dictadura. España se acercó de nuevo a los niveles europeos, pero incluso en 1975, el año de la muerte de Franco, el gasto social continuaba siendo tan solo un 59 % de la media europea.

Durante los primeros años de la democracia el gasto social continuó creciendo rápidamente y España se acercó a los niveles europeos. A principio de los 80, el gasto social alcanzó el 85% de la media europea. Sin embargo, a partir de entonces se produjo una nueva desaceleración que se explica por la prioridad que desde mitad de los años 80 (durante la reconversión industrial) y sobre todo tras la firma del Tratado de Maastricht se concedió a la reducción del déficit público y el control de la inflación. La única excepción remarcable en ese sentido es el breve impulso de los años 1989-1993, que tuvo lugar en parte como consecuencia de la huelga general del 14-D de 1988. Todo ello sucedió además antes de que España alcanzase los niveles europeos. De ahí que la distancia con Europa persista todavía en la actualidad. En 1951, Girón de Velasco (siendo ministro de trabajo de Franco) afirmó que “la política de seguridad social española, que es de las más avanzadas de Europa, es obra exclusiva de nuestra Revolución”. Sin embargo, lo cierto es que la dictadura franquista frenó el desarrollo de la política social. Con la llegada de la democracia se recortaron distancias con Europa, pero el giro ideológico de los años 80 llegó a España muy pronto, antes de que el gasto social hubiese alcanzado los niveles de muchos de sus vecinos europeos, dejando incompleto el proceso de convergencia con Europa.