En las disputas comerciales internacionales, la coerción se utiliza con frecuencia contra gobiernos cuyas prácticas comerciales se consideran desleales. La coerción comercial se produce cuando un gobierno (el «emisor») formula una exigencia respaldada por amenazas de imponer sanciones de represalia contra un socio comercial (el «destinatario») si este no accede a dicha exigencia. La coerción comercial puede ejercerse de forma unilateral o a través de instituciones multilaterales. En el caso de la coerción unilateral, el gobierno emisor formula una exigencia y, si es necesario, toma represalias de manera unilateral, sin restricciones derivadas de obligaciones internacionales. Un ejemplo típico de este acceso a la coerción unilateral fue la Sección 301 de la Ley de Comercio de Estados Unidos de 1974, que permitía a Estados Unidos imponer sanciones unilaterales a países cuyas prácticas comerciales se consideraba que perjudicaban sus intereses (Pucket y Reynolds 1996, Schoppa 1999). En el caso de la coerción multilateral, el emisor recurre, en cambio, al marco de resolución de disputas comerciales de una institución internacional. El Mecanismo de Solución de Diferencias de la OMC es la principal institución de este tipo y, desde su creación, ha tramitado cientos de casos. Varios acuerdos comerciales preferenciales también incluyen instituciones similares, como el proceso de solución de controversias del NAFTA o el Mecanismo de Solución de Controversias del MERCOSUR.
¿Cuán eficaces son la coerción unilateral y la multilateral?
Si bien la evidencia existente sigue siendo limitada, el caso reciente de Estados Unidos ha arrojado algunos resultados interesantes. En particular, al examinar una amplia muestra de amenazas comerciales formuladas por Estados Unidos, Busch (2000) y Pelc (2010) constatan que un destinatario de la coerción comercial estadounidense tiene una probabilidad significativamente menor de ceder cuando la coerción es unilateral que cuando es multilateral. Dado que ni el GATT ni la OMC disponen de un poder de ejecución centralizado, este resultado representa un enigma interesante.
¿Por qué la coerción unilateral reduce significativamente la probabilidad de que el destinatario ceda?
Para responder a esta pregunta, en un artículo reciente desarrollamos un modelo teórico que analiza los incentivos estratégicos subyacentes a la coerción comercial en tres configuraciones institucionales diferentes (Anesi y Facchini 2015). El modelo describe una disputa entre dos Estados, Home y Foreign, en la que el gobierno de Foreign no está satisfecho con la política comercial aplicada por el gobierno de Home. Una característica clave de la coerción comercial es que el gobierno destinatario suele estar mal informado sobre las restricciones políticas internas del gobierno emisor (p. ej., Bagwell y Staiger 2005). Para recoger esta idea, suponemos que la presión política que ejerce el sector que compite con las importaciones sobre el gobierno de Foreign es información privada, que solo conoce dicho gobierno. Esta presión política desempeña un papel clave en la determinación de su nivel de firmeza —es decir, la severidad de sus sanciones comerciales contra el gobierno de Home— en una posible guerra comercial.
Evaluar la eficacia real de una organización internacional en la solución de controversias exige saber qué ocurriría si esa institución no existiera, es decir, si no hubiera un marco de normas que regulara la coerción comercial. Por esta razón, el primer escenario que analizamos es aquel en el que la coerción unilateral es la única opción. El juego comienza con la formulación de una exigencia por parte del gobierno de Foreign. El gobierno de Home puede ceder (poniendo fin al juego con la aplicación del arancel exigido) o rechazarla (desencadenando una guerra comercial de represalia). En otras palabras, debe decidir qué concesiones son aceptables, es decir, qué cambios arancelarios preferiría realizar antes que enfrentarse a las sanciones comerciales de Foreign. Dado que la naturaleza precisa de estas sanciones es incierta y depende de forma crucial del nivel de firmeza del gobierno de Foreign, observado de manera privada, este tiene incentivos para señalar niveles elevados de firmeza mediante la formulación de exigencias excesivas sobre las concesiones que Home debe hacer para evitar medidas de represalia. Nuestra caracterización de los resultados de equilibrio revela que tales incentivos llevan al gobierno de Foreign a formular peticiones que el gobierno de Home no atenderá, lo que provoca una guerra comercial de represalia, incluso cuando existen concesiones de política mutuamente ventajosas. Este hallazgo ofrece una posible explicación de la menor eficacia, observada empíricamente, de la coerción unilateral para obtener concesiones de los gobiernos destinatarios.
Como demostramos en el artículo, un factor clave para determinar si pueden obtenerse concesiones mediante la coerción multilateral es el grado en que el gobierno emisor puede comprometerse a no eludir el proceso de solución de diferencias de la organización internacional a través de la cual se canaliza la coerción. Para modelar las distintas situaciones estratégicas que pueden surgir de las diferencias en la capacidad del emisor para comprometerse con la organización internacional, examinamos dos variantes adicionales del modelo anterior. En la primera, no se permite al gobierno de Foreign eludir el proceso de solución de diferencias de la organización internacional. En consecuencia, la coerción multilateral es su única opción disponible. La solución de controversias en este caso se modela permitiendo que el gobierno de Foreign formule una exigencia al gobierno de Home antes de que la organización internacional dicte su resolución; este supuesto pretende reflejar la fase de consultas de las disputas en la OMC. Si el gobierno de Home no cede ante la exigencia del gobierno de Foreign, la organización internacional emite su resolución; en caso contrario, permanece inactiva. Dado que nuestro objetivo es investigar la eficacia de las instituciones comerciales internacionales débiles —es decir, aquellas que carecen de poder de ejecución y dependen del propio gobierno emisor para aplicar cualquier medida de represalia—, se permite al gobierno de Home no cumplir la resolución, lo que desencadena una guerra comercial. Nuestro análisis muestra que el compromiso con la resolución de la organización internacional hace más probables las concesiones. Intuitivamente, la posible resolución de la OI impone un límite a los incentivos del gobierno de Foreign para señalar su firmeza mediante exigencias elevadas. Esto lleva a este último a formular peticiones más moderadas, que Home puede aceptar.
En la segunda variante del modelo, el gobierno de Foreign solo está parcialmente comprometido con el proceso de solución de diferencias de la organización internacional, en el sentido de que puede elegir entre la coerción unilateral y la multilateral en una etapa adicional al inicio del juego, comprometiéndose con dicha elección. Este escenario recoge el entorno creado por la Sección 301 de la Ley de Comercio de Estados Unidos de 1974. Demostramos que la mera disponibilidad de la opción unilateral impide que el gobierno de Foreign obtenga concesiones en equilibrio. De hecho, recurrir a la coerción multilateral cuando la unilateral está disponible se percibe como una señal de debilidad del gobierno de Foreign. Por tanto, los incentivos para señalar niveles más altos de firmeza ante el gobierno de Home llevarán al gobierno de Foreign a formular exigencias unilaterales que, como se ha expuesto anteriormente, no pueden ser aceptadas en equilibrio.
Discusión e implicaciones para las políticas
Nuestro análisis aporta varias ideas sobre la influencia de las instituciones comerciales internacionales en los resultados de la coerción.
En primer lugar, ofrecemos una nueva justificación de la mayor eficacia de la coerción multilateral frente a la unilateral.
La visión predominante (Pelc 2010) sugiere que son la percibida ilegitimidad de la coerción unilateral y la importancia de la reputación las que reducen la probabilidad de que un destinatario ceda.
Si bien resistirse a exigencias sujetas a restricciones institucionales conlleva el coste reputacional de ser calificado de infractor, resistirse a las amenazas unilaterales —consideradas ilegítimas por el resto del mundo— produce un beneficio reputacional. Reduce la probabilidad de ser objeto de nuevas medidas unilaterales en el futuro.
Nuestro análisis formal ofrece una justificación alternativa, centrada en el papel que desempeñan los incentivos del gobierno emisor. Por un lado, la coerción unilateral genera incentivos que llevan al gobierno emisor a formular exigencias inaceptables. Por otro, el compromiso con una organización multilateral puede limitar dichos incentivos y permitir que el gobierno emisor obtenga concesiones.
En segundo lugar, ofrecemos una explicación novedosa de por qué en la mayoría de las disputas presentadas ante el GATT/OMC nunca se constituyó un grupo especial, y de por qué una proporción significativa de aquellas en las que sí se constituyó concluyó antes de la emisión de un informe formal.
La literatura existente (Busch y Reinhardt 2002) sostiene que las concesiones tempranas se deben al poder normativo de las resoluciones del GATT/OMC y a los costes reputacionales de infringir la norma. En consecuencia, si el gobierno destinatario tiene incertidumbre sobre la resolución, puede preferir ceder de antemano. En nuestro planteamiento, el mecanismo en juego es distinto. Las resoluciones internacionales no conllevan costes normativos ni reputacionales. Cuando el gobierno de Foreign prevé una resolución desfavorable, espera que el gobierno de Home cumpla dicha resolución. Esto lleva al gobierno de Foreign a abandonar estrategias agresivas y a formular exigencias más conciliadoras, a las que el gobierno de Home está dispuesto a ceder.
En tercer lugar, desarrollamos una justificación alternativa para los acuerdos comerciales internacionales.
La mayor parte de la literatura existente sobre este tema sugiere que los Estados se adhieren a estas instituciones para resolver el problema de coordinación creado por la externalidad de los términos de intercambio derivada de los aranceles (p. ej., Bagwell y Staiger 1999).
Nuestro análisis revela, sin embargo, que otra fuerza impulsora puede surgir de las asimetrías informativas en la coerción comercial. Al ayudar a explicar por qué las exigencias canalizadas a través del sistema multilateral pueden tener más éxito que las unilaterales, nuestro modelo ofrece una nueva justificación del compromiso de los Estados con las instituciones multilaterales.
En cuarto lugar, presentamos un nuevo argumento a favor del compromiso con las organizaciones internacionales.
Nuestro análisis muestra que las instituciones que permiten a los gobiernos emisores elegir entre unilateralismo y multilateralismo pueden reducir la eficacia de la coerción. Esta idea ya había sido planteada por Pelc (2010), quien sostiene que ello se debe a la percibida ilegitimidad de la coerción unilateral. Nuestro resultado se deriva, en cambio, de los incentivos estratégicos del gobierno de Foreign generados por la presencia de una opción unilateral.
Referencias
Anesi, V y G Facchini (2015) “Coercive trade policy”, CEPR Discussion Paper 10687
Bagwell, K y R W Staiger (2005) “Enforcement, private political pressure, and the GATT/WTO escape clause”, Journal of Legal Studies 34. 471-525.
Bagwell, K y R W Staiger (1999) “An economic theory of GATT”, American Economic Review 89. 215-248.
Busch, M L (2000). “Accommodating unilateralism? U.S. section 301 and GATT/WTO dispute settlement”, mimeo Queen’s University
Busch, M L y E Reinhardt (2000) “Bargaining in the shadow of the law. Early settlement in GATT/WTO disputes”, Fordham International Law Journal 24. 158-172.
Pelc, K J (2010) “Constraining coercion? Legitimacy and its role in U.S. trade policy 1975-2000”International Organization 64. 65-96.
Puckett, A L y W L Reynolds (1996) “Rules, sanctions and enforcement under section 301. At odds with the WTO?”, The American Journal of International Law 90. 675-689
Schoppa, L J (1999) “The social context in coercive international bargaining”, International Organization 53. 307-342.
Este artículo se publica en colaboración con Vox EU. La publicación no implica que el Foro Económico Mundial respalde las opiniones expresadas.
Para estar al día de la Agenda suscríbase a nuestro boletín semanal.
Autor: Vincent Anesi es profesor asociado de Economía en la Universidad de Nottingham. Giovanni Facchini es catedrático de Economía en la Universidad de Nottingham y en la Universidad de Milán, y miembro investigador del CEPR.
Imagen: Un buque de carga en las esclusas de Miraflores, en la ciudad de Panamá. REUTERS/Carlos Jasso
