Este artículo se publica en colaboración con VoxEU.
Tras más de cinco años de plazos incumplidos, los ministros de comercio de los 12 países de Asia-Pacífico participantes, reunidos en Atlanta, concluyeron por fin las negociaciones en torno al Acuerdo de Asociación Transpacífico (TPP) el 5 de octubre de 2015. Un mes después, el texto negociado, de casi 6.000 páginas y muy esperado, se hizo público por fin el 5 de noviembre de 2015 (New Zealand Foreign Affairs and Trade 2015).
El revuelo público que acompañó al anuncio original llevó a muchos a creer que el acuerdo entraría pronto en vigor. Sin embargo, queda mucho por hacer antes de que eso suceda, y no hay certeza de que vaya a suceder. En esta nota examinamos dos cuestiones interrelacionadas:
lo que el TPP ha logrado sobre el papel y lo que no ha logrado; y
hacia dónde vamos a partir de aquí, es decir, los próximos pasos necesarios, incluido el probable destino del propio TPP.
¿Cómo es el TPP?
Desde el inicio mismo de las negociaciones, sus defensores presentaron el TPP como un acuerdo de alto nivel, propio del siglo XXI. Ahora que disponemos del texto, está claro que en la mayoría de los casos hubo que hacer concesiones significativas para concluir las negociaciones. Partiendo de la premisa de que reducir la desigualdad nacional o mundial es un objetivo valioso, algunas de estas concesiones son bienvenidas, mientras que otras simplemente reflejan la sumisión a intereses creados que limitan las reformas y reducen el bienestar de los consumidores. Aunque el TPP sigue siendo el más ambicioso de todos los acuerdos de libre comercio plurilaterales (FTA), está lejos del «estándar de oro» que se concibió originalmente.
Incluso cuando se trata de la reforma más básica —la liberalización arancelaria—, existen periodos de transición excesivamente largos. Por ejemplo, como ilustra Doonan (2015), el actual arancel del 2,5 % a los automóviles japoneses importados por EE. UU. tardará 15 años en bajar al 2,25 % y otros 10 años más en bajar a cero. De manera similar, el arancel del 25 % a los camiones japoneses importados se mantendrá vigente durante 30 años después de la entrada en vigor del acuerdo. Sin embargo, hay variaciones entre los miembros, especialmente en el caso de quienes todavía tienen aranceles bastante altos sobre los automóviles, y el impacto del TPP en este sector estará determinado principalmente por la forma en que se vean afectadas las barreras no arancelarias (Head y Mayer 2015), aunque esto sigue siendo incierto.
Un claro ejemplo del debilitamiento del acuerdo se encuentra en los derechos de propiedad intelectual (PI) para productos farmacéuticos. EE. UU. tiene 11 cartas laterales al respecto, solo por detrás de las cuestiones de acceso a mercados, y en su mayoría relacionadas con indicaciones geográficas. Los países en desarrollo disponen de periodos de transición para aplicar algunas normas farmacéuticas, que se extienden hasta 18 años en el caso de Vietnam. La exclusividad de datos para los productos biológicos se ha limitado a cinco años, muy por debajo de los 12 años que defendía el lobby farmacéutico estadounidense. También se aplicarán periodos de transición distintos a las disposiciones sobre derechos de autor y marcas. Además, algunos países tienen incluso la opción de mantener las normas nacionales vigentes al aplicar las obligaciones del TPP. Estas concesiones sugieren que la disyuntiva entre preservar el acceso a medicamentos asequibles y crear incentivos para que las empresas farmacéuticas sigan invirtiendo en investigación y desarrollo para producir estos fármacos tendería a favorecer lo primero.
El TPP presume de ser el acuerdo más progresista de la historia porque aborda explícitamente cuestiones sociales como las normas laborales y medioambientales. De hecho, la firma del TPP por parte del presidente Obama estuvo en duda en un momento dado, hasta que EE. UU. logró de pronto mejorar la clasificación de Malasia y, en consecuencia, eliminarla de su lista de los peores infractores mundiales en materia de trata de personas. La preocupación por estas normas, como el establecimiento de salarios mínimos y la libertad para formar sindicatos, se relaciona con su aplicación y cumplimiento (Prokop 2015). El valor del capítulo medioambiental ha sido cuestionado por no hacer ningún intento de abordar la acuciante cuestión del cambio climático, así como por disposiciones formuladas únicamente como «mejores esfuerzos» (Cosbey 2015).
Un aspecto singular e importante del TPP ha sido su intento de abordar las empresas de propiedad estatal (SOE), especialmente en Vietnam y Malasia, pero también en otros países, entre ellos Singapur. Este loable esfuerzo ha vuelto a verse eclipsado por la abundancia de excepciones y periodos de transición. Malasia, Vietnam, Perú y Brunei Darussalam han obtenido un periodo de gracia mínimo de cinco años para reformar sus políticas sobre empresas de propiedad estatal. Los fondos soberanos, como la Government of Singapore Investment Corporation (GIC) y Temasek Holdings, así como Permodalan Nasional Berhad, de Malasia, han recibido exenciones de algunos requisitos del capítulo de inversiones. En una concesión importante, Khazanah, de Malasia, queda exenta de las disposiciones sobre solución de controversias inversionista-Estado (ISDS) durante dos años después de la entrada en vigor del acuerdo.
El TPP también aborda la economía digital, en constante crecimiento, y establece normas que permiten a las empresas transferir datos a través de las fronteras libremente. Además, prohíbe a los gobiernos miembros exigir a las empresas que alojen en un país instalaciones informáticas, como servidores, o el tipo de normas de «localización» que algunos países autoritarios han estado imponiendo y que las empresas de computación en la nube y otras consideran una barrera comercial importante (Doonan 2015). Pero, como ocurre con todos los capítulos, también aquí hay salvedades. De forma algo sorprendente, el sector de servicios financieros no queda cubierto por las normas sobre flujos transfronterizos de datos, mientras que Australia ha obtenido una exención para los historiales médicos.
Menon (2014a) advirtió de que el TPP se estaba «degenerando en una serie de acuerdos bilaterales, con un acuerdo entre EE. UU. y Japón en su núcleo…», y de que, para acomodar las diferencias, deberíamos «…estar atentos a muchos periodos de transición y otras lagunas». El texto confirma que así es. Existe una serie de «cartas laterales», que son acuerdos bilaterales especiales entre los miembros. Las cartas laterales constituyen un mecanismo mediante el cual una serie de acuerdos bilaterales puede presentarse como si fueran un único acuerdo integral. EE. UU. ha publicado un total de 61 de estas cartas, y pueden ser bastante potentes en lo que postulan. Por ejemplo, Malasia tiene una carta lateral con EE. UU. que le permite retirarse por completo del TPP ¡sin siquiera intentar ratificarlo! Chile, México y Vietnam también tienen cartas laterales similares, aunque su capacidad de retirada es algo menos directa.
Próximos pasos
Ahora que el texto es público, el siguiente paso es su ratificación por parte de los respectivos órganos legislativos de los 12 países participantes. En general se acepta que esto debería hacerse en un plazo de dos años. En el caso de EE. UU., dado que el presidente Obama obtuvo por escaso margen la Autoridad de Promoción Comercial (TPA), que impide modificar el propio acuerdo, los legisladores tendrán hasta el 3 de febrero de 2016 (90 días) para estudiar el acuerdo antes de que el Congreso vote «sí» o «no». Pero la Comisión de Comercio Internacional acaba de anunciar que no podrá presentar su evaluación antes del 18 de mayo de 2016, lo que sugiere que el Congreso no votará hasta algún momento posterior a esa fecha (World Trade Online 2015b). Si bien la TPA puede haber ayudado a concluir con éxito las negociaciones, su efecto en la aprobación por el Congreso es menos claro. Si la mayoría de los legisladores considera que hubo demasiadas concesiones en el acuerdo final —y, como ya no pueden modificar sus detalles— podrían votar «no». Sus perspectivas podrían haber sido mejores sin la TPA (Menon 2015). Los republicanos de la Cámara de Representantes, en particular, que necesitarán respaldar el TPP con suficientes votos si quiere salir adelante, podrían tener dificultades para prestar su apoyo si hay demasiadas concesiones.
Otros países también pueden enfrentarse a dificultades para lograr que sus órganos legislativos aprueben el acuerdo, o para ratificarlo sin enmiendas. Si el TPP solo se ratifica después de que un país «seleccione a la carta» y evite abordar las áreas de reforma más sensibles, todo el proceso podría verse comprometido aún más.
¿Qué ocurre si uno o más países no ratifican el TPP? El TPP aún puede sobrevivir si al menos seis de los signatarios originales —que representen como mínimo el 85 % del PIB regional de 2013— completan la ratificación, preferiblemente pero no necesariamente en un plazo de dos años (World Trade Online 2015a). Este umbral de PIB se estableció claramente para garantizar que el acuerdo no pueda entrar en vigor sin que participen tanto EE. UU. como Japón.
Implementación
El paso final, tras la ratificación exitosa, es la implementación del acuerdo. Probablemente sea el paso más crucial del proceso en cuanto a su impacto sobre el terreno. La historia está plagada de ejemplos de acuerdos comerciales y de otro tipo que tuvieron poco o ningún impacto debido a la forma en que se implementaron. Si bien el controvertido mecanismo de solución de controversias inversionista-Estado —que permite a las corporaciones demandar a los gobiernos— se había presentado como un «garrote» fiable que contribuiría en gran medida a garantizar el cumplimiento, el texto revela que dicho mecanismo ahora tiene menos fuerza, con exenciones en muchos ámbitos, entre ellos las empresas de propiedad estatal, las leyes que regulan el consumo de tabaco, la contratación pública y otros. En cualquier caso, aunque el mecanismo puede aumentar la probabilidad de cumplimiento, no puede garantizar una implementación integral. En definitiva, simplemente tendremos que esperar y ver, y esa espera durará como mínimo dos años, y posiblemente bastante más.
Conclusión
El TPP es un acuerdo considerablemente debilitado. No obstante, tendrá un impacto significativo tanto en los miembros como en los no miembros si entra en vigor. Las estimaciones disponibles de su impacto (p. ej., Petri et al. 2014) no tienen en cuenta el debilitamiento del acuerdo y pueden sobrestimar los beneficios a corto y medio plazo. A largo plazo, sin embargo, el TPP será juzgado por su capacidad para atraer a otras naciones —como China— bajo su paraguas (Menon 2014b). Pese a abarcar más del 40 % del PIB mundial con su membresía actual, podría provocar una desviación significativa del comercio y de la inversión, y fracturar las redes regionales de producción, a menos que China y otros países de la ASEAN se unan, por ejemplo. Pero primero debe ser ratificado. Desafortunadamente, las probabilidades de que esto ocurra siguen siendo inciertas.
Referencias
Cosbey, A (2015), “El capítulo medioambiental de la Asociación Transpacífica: ¿cómo se compara?” International Institute for Sustainable Development, Winnipeg, Canadá.
Doonan, S (2015), “Desglose de cinco grandes secciones del TPP”, The Financial Times, 5 de noviembre.
Head, K y T Mayer (2015), “La Asociación Transpacífica es un acuerdo comercial y mucho más”, VoxEU.org, 10 de noviembre.
Menon, J (2014a), “¿Se acaba el TPP?” VoxEU.org, 1 de julio.
Menon, J (2014b), “¿De un cuenco de espaguetis a un rompecabezas? Cómo arreglar el desorden en el comercio regional y mundial”, Asia and the Pacific Policy Studies 1(3): 470–483.
Menon, J (2015), “¿Qué sigue para la Asociación Transpacífica?”, Asia Pathways, 28 de octubre.
New Zealand Foreign Affairs and Trade (2015), “Texto de la Asociación Transpacífica”, Wellington, Nueva Zelanda.
Petri, P, M Plummer, and F Zhai (2014), “El TPP, China y el FTAAP: el caso de la convergencia”, en New Directions in Asia-Pacific Economic Integration, editado por G. Tang y P. Petri. Honolulu: East-West Center.
Prokop, A (2015), “Por qué Obama dice que el TPP es histórico para los trabajadores, y por qué los sindicatos laborales de EE. UU. lo rechazan”, vox.com, 12 de noviembre.
World Trade Online (2015a), “Nueva Zelanda afirma que el TPP ofrece tres opciones para la entrada en vigor”, 13 de octubre.
World Trade Online (2015b), “La ITC prevé que la evaluación económica del TPP no estará lista hasta el 18 de mayo”, 17 de noviembre.
La publicación no implica el respaldo de las opiniones por parte del Foro Económico Mundial.
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Autor: Jayant Menon, Ph.D es economista principal en la Oficina del Economista Jefe del Banco Asiático de Desarrollo.
Imagen: Un barco cargado con contenedores. REUTERS/David Gray.
