El presidente Donald Trump ha firmado una orden para imponer aranceles especiales del 25% a las importaciones de acero extranjero en Estados Unidos y del 10% a las de aluminio. Afirma abiertamente que esto podría desencadenar una guerra comercial, que podría ganar fácilmente. Pero ¿qué es exactamente una guerra comercial?
No existe una definición establecida. En el siglo XVII, Inglaterra y Holanda libraron guerras de verdad por el dominio del comercio europeo y colonial. En la década de 1930, en respuesta a la recesión económica mundial, las principales potencias comerciales intentaron proteger sus industrias y empleos de la competencia imponiendo aranceles elevados y otras restricciones a las importaciones. Hoy en día, cuando hablamos de guerras comerciales, nos referimos al uso agresivo y recíproco de aranceles y otras medidas administrativas que afectan al comercio.
¿Qué son los aranceles y por qué son importantes?
Los aranceles a la importación, también llamados derechos de aduana, son una herramienta básica de la política comercial. Son gravámenes financieros que los gobiernos aplican a los bienes importados y que recaudan las autoridades aduaneras nacionales. Su propósito es proteger a los productores nacionales de la competencia de las importaciones más baratas; a menudo, al mismo tiempo, generan ingresos para el gobierno y evitan perturbaciones derivadas de prácticas comerciales desleales. Por lo general, el gravamen es un porcentaje del valor del envío, aunque a veces se trata de un derecho «específico», es decir, una suma fija por unidad de cantidad, peso o volumen.
Todos los países que comercian basan sus aranceles en el llamado «sistema armonizado», que consta de 99 capítulos con más de 5.000 descripciones individuales de productos y numerosas subdivisiones. Los gobiernos aplican a cada artículo los tipos arancelarios que eligen, o no aplican ningún arancel. En muy raras ocasiones, un gobierno puede imponer un arancel a las exportaciones de un artículo que sea un recurso nacional valioso, con el fin de desincentivar las exportaciones y mantener el suministro interno.
¿Cómo funcionan los aranceles en las uniones aduaneras y las zonas de libre comercio?
Una unión aduanera es una agrupación de países establecida mediante un tratado que elimina entre sus miembros los aranceles y otras barreras comerciales, como los contingentes o las diferencias en los procedimientos comerciales. Todos aplican los mismos aranceles y procedimientos al comercio con los países que no son miembros (el ejemplo actual más completo es la Unión Europea). En una zona de libre comercio, los países eliminan entre sí los aranceles y otras barreras comerciales, pero cada uno puede aplicar un régimen propio e independiente al comercio con los países no miembros. Las normas de la Organización Mundial del Comercio (OMC) exigen en ambos casos que los países participantes eliminen «sustancialmente todas» las restricciones comerciales entre sí, lo que en la práctica significa el 90% o más.
¿Pueden los gobiernos utilizar aranceles especiales para proteger la industria y el comercio nacionales?
Sí, dentro de los estrictos límites establecidos por la OMC. Cuando una industria nacional denuncia una competencia desleal y perjudicial de una empresa extranjera que vende un producto en el mercado a precios artificialmente bajos o inferiores al coste («dumping»), o de un gobierno extranjero que subvenciona injustamente las exportaciones, el gobierno del país importador puede investigar la denuncia. Si determina que se están produciendo prácticas de dumping o subvenciones y que estas causan o amenazan con causar perjuicios a la industria denunciante, pueden imponerse a las importaciones los llamados derechos «antidumping» o «compensatorios», hasta un nivel suficiente para contrarrestar el margen de dumping o de subvención. A menudo, la amenaza de una investigación basta para corregir el abuso. Como alternativa a la aplicación de un derecho, el gobierno investigador puede aceptar el compromiso de la empresa o el gobierno exportador de aumentar los precios de los artículos en cuestión.
La OMC cuenta con otra disposición que se utiliza a veces cuando un aumento repentino de las importaciones parece estar perjudicando a una industria nacional. El gobierno del país importador puede investigar la denuncia y, si está justificada, imponer durante un tiempo limitado una «salvaguardia» en forma de aranceles especiales a la importación o contingentes para contrarrestar ese aumento.
Pero ¿no es eso precisamente lo que está haciendo el presidente Trump?
No, salvo en el caso reciente en el que Boeing presentó una denuncia porque los gobiernos de Canadá y el Reino Unido subvencionaban injustamente a la empresa aeronáutica Bombardier para que vendiera aviones comerciales pequeños en Estados Unidos. El Gobierno determinó que se estaban concediendo subvenciones y propuso derechos compensatorios del 300% a las importaciones. Sin embargo, no pudieron aplicarse porque la Comisión de Comercio Internacional de Estados Unidos, un organismo independiente responsable de determinar si existe o amenaza con existir un perjuicio, dictaminó que Boeing no había sufrido perjuicios, ya que no fabricaba la categoría de aviones en cuestión.
En enero de 2018, en respuesta a las denuncias de importantes fabricantes estadounidenses, Estados Unidos impuso derechos antidumping a las importaciones de paneles solares y lavadoras. La estructura de estos derechos es compleja, pero en algunos casos pueden alcanzar el 30% para los paneles solares y el 50% para las lavadoras.
En cuanto a los nuevos aranceles al acero, el Gobierno investigó las importaciones de acero al amparo de una disposición muy distinta: la Ley de Expansión Comercial de Estados Unidos de 1962, que permite al Gobierno tomar medidas contra las importaciones de «cualquier artículo» que parezcan poner en peligro la seguridad nacional estadounidense. Las normas de la OMC sí permiten que los gobiernos miembros adopten medidas de defensa comercial ante amenazas a la seguridad nacional.
En el caso del acero, Estados Unidos invoca la defensa de la seguridad nacional alegando que una industria siderúrgica nacional viable es vital para toda la economía. Pero es poco probable que esta excepción pueda ampliarse, como ha hecho Estados Unidos, para justificar la imposición de aranceles que abarquen todas las categorías de un producto, sobre todo uno tan diverso como el acero. Esta cuestión solo puede resolverse mediante una acción en el sistema de solución de diferencias de la OMC, y probablemente así será.
En el caso del aluminio, Estados Unidos no ha llevado a cabo ninguna investigación formal. El Gobierno se ha limitado a imponer un arancel general del 10%. Esto no está permitido por las normas de la OMC, y el Gobierno estadounidense no ha justificado su medida más allá de hacer referencias generales a la seguridad nacional.
Entonces, ¿no deberían otros países afectados por los aranceles estadounidenses al acero y al aluminio tomar represalias contra el comercio de Estados Unidos?
Eso supondría un gran paso hacia el desencadenamiento de una «guerra comercial». El presidente de la Comisión Europea habló inicialmente de tomar represalias, pero los socios comerciales de Estados Unidos, incluida China, están actuando ahora con más cautela. Las represalias, ya sea en forma de derechos especiales o de contingentes, también infringirían las normas de la OMC si se adoptaran sin el debido proceso, y perjudicarían a las industrias, los comerciantes y los consumidores de ambos lados.
Esto ocurrió en la década de 1980, cuando la Comunidad Europea prohibió por primera vez las importaciones de carne de vacuno estadounidense tratada con hormonas, en una disputa que aún continúa. Entonces, Estados Unidos impuso sanciones comerciales de represalia a las importaciones de algunos productos europeos importantes. La Comunidad Europea llegó a debatir una lista de productos estadounidenses para tomar contrarrepresalias, aunque nunca llegó a aplicarla. La forma adecuada de abordar la medida actual de Estados Unidos es recurrir al sistema de solución de diferencias establecido y eficaz de la OMC.
¿Qué pretende Estados Unidos en materia comercial?
A juzgar por sus actuaciones hasta ahora, «Estados Unidos primero» amenaza los cimientos mismos del sistema comercial multilateral. En enero, durante el Foro Económico Mundial, se preguntó al secretario de Comercio de Estados Unidos, Wilbur Ross, si el país se arriesgaba a desencadenar una guerra comercial. Respondió que las medidas comerciales estadounidenses buscaban corregir «decisiones políticas incorrectas» adoptadas en el marco de un sistema posterior a la Segunda Guerra Mundial (es decir, el sistema de normas desarrollado en virtud del Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio y que ahora forma parte de la OMC) que ya no era adecuado. Estados Unidos no pretendía renunciar a su papel de liderazgo en el comercio mundial, pero sus bases debían ser «más justas y equitativas», y el país ya no sería «el tonto al que todos toman el pelo» en materia comercial. Sin embargo, según otra interpretación, parece que Estados Unidos está dando un paso atrás respecto a su trayectoria como principal impulsor del sistema de comercio internacional abierto.
¿Quién sale perjudicado por las guerras comerciales?
Todos nosotros. Los fabricantes de los países productores pierden producción, beneficios y empleos. Los comerciantes y servicios auxiliares, como las empresas navieras, financieras, aseguradoras e importadoras, pierden volumen de negocio. Los consumidores de los países importadores disponen de menos productos y se enfrentan a precios más altos. Los gobiernos pierden ingresos debido a la reducción de los volúmenes comerciales. Cuando, en la década de 1930, los principales países industrializados intentaron proteger sus industrias nacionales mediante el uso agresivo de aranceles a la importación u otras restricciones comerciales, el volumen del comercio mundial cayó aproximadamente a la mitad, lo que contribuyó al desempleo masivo y al empobrecimiento.
En el mundo actual de la producción globalizada y las cadenas de valor, existiría un grave riesgo de interrupción de las cadenas de suministro de componentes, con efectos en cadena sobre la fabricación, la producción, los costes y el empleo.
¿Qué es probable que ocurra ahora?
Es difícil decirlo. El Gobierno de Trump está decidido a seguir reequilibrando el sistema comercial internacional a favor de Estados Unidos. No sabemos cuál podría ser el próximo objetivo del proteccionismo, tras el intento de actuar contra las subvenciones a la industria aeronáutica —que fracasó— y los aranceles a los paneles solares, las lavadoras, el acero y el aluminio.
El caso del acero es importante para los productores de todo el mundo que exportan a Estados Unidos. Si los países exportadores afectados prefieren mantener la superioridad moral, su recurso será sin duda presentar una impugnación ante la OMC, que también podría abarcar los aranceles al aluminio. Pero resolverla podría llevar un año o más si las conclusiones iniciales del grupo especial de solución de diferencias se remitieran a apelación, como sin duda ocurriría. Mientras tanto, parece que Estados Unidos puede salirse con la suya con sus medidas proteccionistas, siempre que sus principales socios comerciales, sobre todo China y la UE, consideren que el riesgo de una guerra comercial abierta es una amenaza mayor y más perjudicial.
