Las negociaciones a nivel multilateral, regional y bilateral han logrado reducir de forma notable las barreras tradicionales al comercio internacional en el periodo de posguerra (Bown y Crowley, 2016). Con este éxito, la comunidad comercial ha desplazado su atención hacia diversas barreras no arancelarias que siguen alejando los mercados mundiales de la integración. Entre las barreras no arancelarias que más escrutinio reciben se encuentran los obstáculos al comercio derivados de las diferencias en las regulaciones nacionales, o lo que Sykes (1999a, 1999b) ha denominado «heterogeneidad regulatoria».
La comunidad comercial reconoce desde hace tiempo que los gobiernos pueden utilizar su autoridad regulatoria para perseguir objetivos mercantilistas. Además, si los gobiernos no cooperan en la definición de sus políticas nacionales, y si desatienden los intereses de los consumidores y las empresas que no forman parte de su electorado, las externalidades resultantes pueden generar ineficiencias globales, incluso en ausencia de cualquier intención proteccionista.
El cambiante panorama de las negociaciones comerciales
Lamy (2015, 2016) destaca una forma particular de externalidad internacional derivada de la heterogeneidad regulatoria. Cuando las empresas deben cumplir normativas distintas para cada mercado de destino, terminan produciendo versiones diferentes de su producto, con un coste potencialmente elevado en forma de economías de escala desaprovechadas. Esto plantea un nuevo desafío. En este caso, el motivo precautorio de la regulación comercial, destinado a proteger la salud, la seguridad y los valores de los consumidores, desplaza al motivo proteccionista de aislar a los productores de la competencia. Por ello, la nivelación del terreno de juego comercial dependerá menos de eliminar barreras proteccionistas y más de reducir las diferencias entre políticas que tienen objetivos legítimos. Lamy considera que el periodo actual es un momento decisivo para los acuerdos comerciales en términos de esta evolución, tal como se cristaliza en la distinción entre las negociaciones del recientemente concluido Acuerdo de Asociación Transpacífico (TPP) y la Asociación Transatlántica de Comercio e Inversión (TTIP) entre Estados Unidos y Europa:
«Lo que los medios de comunicación sobre comercio nos cuentan es que el actual espectáculo comercial gira en torno a dos grandes funciones, el TPP y el TTIP. Lo que no nos cuentan es que el TPP es, en muchos sentidos, la última función del viejo mundo del comercio, y que el TTIP es la primera función del nuevo mundo del comercio. El TPP trata principalmente, aunque no solo, de cuestiones clásicas de acceso a los mercados relacionadas con la protección ... El TTIP trata principalmente, aunque no solo, de precaución en relación con la convergencia regulatoria.» (Lamy, 2015)
Este nuevo panorama de las negociaciones comerciales pone el énfasis en la armonización, o al menos en la convergencia, de las medidas regulatorias. Sin embargo, como sostienen Sykes (1999a, 1999b, 2000), las diferencias internacionales en renta, culturas, preferencias de riesgo y gustos justifican, por lo general, la heterogeneidad regulatoria, incluso con el coste adicional que supone cumplir una multitud de normas distintas.
Entonces, ¿cuál es el equilibrio adecuado en los acuerdos comerciales internacionales entre los gustos heterogéneos a uno y otro lado de las fronteras y la carga de costes que imponen las regulaciones dispares?
Países distintos, valores distintos
Para abordar esta cuestión, en Grossman et al. (2019) consideramos un entorno en el que los individuos que residen en distintos países valoran de forma diferente las características de los bienes y servicios, lo que refleja condiciones locales, historias y culturas idiosincrásicas, o lo que Lamy (2016) denomina «preferencias colectivas». Para tratar las cuestiones de convergencia regulatoria norte-norte que surgen en el contexto de la Asociación Transatlántica de Comercio e Inversión y de otras negociaciones regionales, consideramos normas horizontales de productos. Estas normas sobre los atributos de los productos no son objetivamente ni mejores ni peores, sino simplemente diferentes, y dichos atributos se valoran de manera distinta en cada país. Las normas horizontales de productos reflejan el tipo de cuestiones que están en el centro de las negociaciones de la Asociación Transatlántica de Comercio e Inversión, como la armonización de las normas sobre absorbedores de energía de los parachoques y sistemas de limpieza y desempañado de parabrisas en el sector automovilístico, sobre medicamentos y aditivos prohibidos para animales de granja en el sector de alimentos procesados, y sobre la privacidad de los datos, por citar algunos ejemplos.1
Para analizar estas fuerzas, ampliamos el modelo de comercio intraindustrial de Venables (1987). Mientras que Venables consideraba una única dimensión de diferenciación de productos que genera un «amor por la variedad», añadimos una segunda dimensión de diferenciación en la que los residentes de los distintos países tienen ideales diferentes. Un individuo incurre en un coste de utilidad al consumir cualquier bien que se aleje de su ideal en esta dimensión. Las empresas pueden adaptar sus marcas a los mercados de destino alternativos, bien para atender los gustos de los consumidores y estimular así la demanda, bien para cumplir las normas impuestas por la autoridad reguladora local. Sin embargo, las empresas soportan un coste de adaptación del diseño para ofrecer versiones diferentes de su marca, como subrayó Lamy. Para ampliar el margen de la regulación de productos que mejora la eficiencia, también contemplamos la posibilidad de que surjan externalidades del consumo, aunque en nuestra primera aproximación más abajo prescindimos de tales consideraciones.
El modelo incorpora costes de envío que generan efectos de mercado local. En consecuencia, las empresas venden relativamente más en su mercado local que en su mercado de exportación. Esto afecta a sus decisiones óptimas de diseño, ya que las empresas que maximizan beneficios atienden especialmente a los gustos locales debido a la importancia relativa de ese mercado para sus resultados. Y dados los costes adicionales de diseñar productos secundarios que difieren de los productos principales vendidos en el país, resulta a la vez rentable y eficiente que las empresas vendan en su mercado de exportación productos que se alejan más del ideal extranjero que los productos ofrecidos allí por las empresas locales. Aunque los gobiernos locales pueden no preocuparse por los beneficios de los productores extranjeros, sí se preocupan por los precios y la variedad de bienes disponibles para sus electores. En consecuencia, el modelo ofrece una justificación económica para la heterogeneidad regulatoria e incluso para un trato «discriminatorio» de los bienes según su origen. Así, el modelo recoge las preocupaciones de Sykes sobre las ineficiencias de la armonización completa.
Acuerdos comerciales: ¿nuevos o antiguos?
Consideramos un «nuevo acuerdo comercial» que logra la eficiencia global estipulando no solo los impuestos comerciales cooperativos que constituían el núcleo de un «antiguo acuerdo comercial», sino también cómo deberían fijar óptimamente los gobiernos sus normas. Los impuestos comerciales netos deberían fijarse en cero, como de costumbre, y las subvenciones al consumo son necesarias para compensar el poder de mercado, como es habitual. Sin embargo, siempre que las subvenciones al consumo estén sujetas al trato nacional (subvenciones similares para los bienes locales e importados), no es necesario estipular en un acuerdo comercial los niveles de tales subvenciones. Con el trato nacional, los gobiernos fijan unilateralmente la subvención necesaria para compensar el poder de mercado.2 Además, un nuevo acuerdo comercial consumado podría detallar las características de los bienes de todas las fuentes en todos los mercados. Pero, en ausencia de externalidades del consumo, los productos que las empresas diseñarían y venderían para maximizar beneficios en un mundo sin regulación tienen exactamente las características que son globalmente eficientes. Por tanto, un nuevo acuerdo comercial no necesita formalizar normas detalladas sobre los productos. Basta con que estipule que los gobiernos se abstengan de regular.
¿Es necesario un nuevo acuerdo comercial para lograr la eficiencia global? ¿O puede modificarse un antiguo acuerdo comercial para conseguirlo, quizá con lo que Sykes (1999a) denomina «descentralización vigilada», es decir, disposiciones como el trato nacional que limitan los aspectos generales de las decisiones regulatorias de los gobiernos?
Como referencia, consideremos un acuerdo de libre comercio que limita los aranceles a cero y que exige el trato nacional para las subvenciones al consumo, pero que por lo demás deja a los gobiernos totalmente libres para elegir sus políticas internas.3 Comprobamos que este escenario crea un fuerte incentivo para el proteccionismo regulatorio. Cada gobierno deja a sus empresas locales libres de regulación, pero impone cargas onerosas a los bienes importados en un intento de «deslocalizar» empresas del extranjero hacia el mercado nacional. Esto confirma la intuición de Sykes (1999b) de que la cooperación regulatoria puede ser necesaria cuando los gobiernos tienen restringido el uso de sus instrumentos proteccionistas preferidos.4
La deslocalización que motiva normas onerosas sugiere que la discriminación puede ser la causa principal de las ineficiencias asociadas a los antiguos acuerdos comerciales. ¿Es la extensión del trato nacional a las normas la solución? Cuando cada gobierno fija una única norma, el resultado nunca es el óptimo de primer orden. Sin embargo, permitir que los gobiernos fijen múltiples normas sujetas al requisito del trato nacional tampoco logra el resultado globalmente eficiente. Los gobiernos no tienen incentivos para ofrecer una norma que sea eficiente para las empresas extranjeras. El equilibrio de Nash resultante de un acuerdo de libre comercio con múltiples normas fijadas según el trato nacional constituye un ejemplo del «proteccionismo regulatorio aparentemente neutro» de Sykes (1999b).
Una alternativa a negociar normas sobre cooperación regulatoria es una disposición de reconocimiento mutuo. Cuando cada gobierno fija una única norma y se compromete al reconocimiento mutuo, el resultado vuelve a no ser el óptimo de primer orden. Sin embargo, cuando los gobiernos pueden designar múltiples normas, un antiguo acuerdo comercial que incluya una disposición de reconocimiento mutuo puede alcanzar la eficiencia. En equilibrio, cada gobierno anuncia (al menos) dos normas: una que maximiza los beneficios de sus empresas en sus ventas locales y otra que maximiza los beneficios de sus empresas en sus ventas de exportación. Cuando el gobierno importador está obligado a aceptar bienes con estas características, el resultado es el mismo que surge sin ninguna regulación, que hemos argumentado que es el óptimo de primer orden en un mundo de Venables sin externalidades del consumo.
De ello se deduce que, en un entorno donde no existen externalidades del consumo, pero los gustos son heterogéneos a uno y otro lado de las fronteras internacionales y las regulaciones dispares imponen cargas de costes a las empresas, un antiguo acuerdo comercial puede funcionar tan bien como un nuevo acuerdo comercial siempre que incluya una cláusula de reconocimiento mutuo de normas y una exigencia de trato nacional para las medidas fiscales (es decir, impuestos o subvenciones). Curiosamente, un antiguo acuerdo comercial que solo exige el trato nacional tanto para las medidas fiscales como para las regulatorias (en la línea de la OMC) no puede alcanzar este nivel de resultados, lo que sugiere que en este entorno el reconocimiento mutuo puede preferirse al trato nacional como método de «descentralización vigilada» de las decisiones regulatorias de los gobiernos.
Externalidades del consumo
Cuando se tienen en cuenta las externalidades negativas del consumo, el nuevo acuerdo comercial óptimo presenta aranceles netos positivos y una subvención al consumo que compensa tanto la externalidad como las distorsiones monopolísticas. Además, las normas óptimas ya no coinciden con las que diseñarían por su cuenta las empresas que maximizan beneficios. Sin regulación, las empresas de ambos países tienen un incentivo insuficiente para diferenciar las versiones locales y de exportación de sus marcas. El nuevo acuerdo comercial óptimo exige normas que induzcan a todas las empresas a diseñar productos más cercanos al ideal de los mercados de destino en comparación con lo que elegirían si pudieran maximizar beneficios sin restricciones. Curiosamente, las normas eficientes son más laxas para las importaciones que para los productos locales, lo que refleja los costes diferenciales que afrontan las distintas empresas para cumplir normativas estrictas.
Además, un antiguo acuerdo comercial con reconocimiento mutuo ya no reproduce el resultado eficiente de un nuevo acuerdo comercial. Por tanto, incluso si las externalidades del consumo son de alcance puramente local en lo geográfico, cuando tales externalidades son importantes, un nuevo acuerdo comercial con normas detalladas sobre las regulaciones nacionales de los países puede superar a un antiguo acuerdo comercial que recurre bien a un requisito de trato nacional, bien a una cláusula de reconocimiento mutuo para vigilar las decisiones regulatorias de sus Estados miembros.
Referencias
Bown, C P y M A Crowley (2016), «The empirical landscape of trade policy», en K Bagwell y R W Staiger (eds.) The Handbook of Commercial Policy 1A, North Holland.
Grossman, G M, McCalman, P y R W Staiger (2019), «The "new" economics of trade agreements: From trade liberalization to regulatory convergence?», CEPR Discussion Paper No. 13903.
Lamy, P (2015), «The new world of trade», Jan Tumlir Lecture.
Lamy, P (2016), «The changing landscape of international trade», The Frank D. Graham Lecture.
Sykes, A O (1999a), «The (limited) role of regulatory harmonization in international goods and services markets», Journal of International Economic Law 2: 49-70.
Sykes, A O (1999b), «Regulatory protectionism and the law of international trade», The University of Chicago Law Review 66: 1-46.
Sykes, A O (2000), «Regulatory competition or regulatory harmonization? A silly question?», Journal of International Economic Law 3: 257-264.
Venables, A (1987), «Trade and trade policy with differentiated products: A Chamberlinian-Ricardian model», Economic Journal 97: 700-717.
Notas al final
[1] Por tanto, nuestro análisis no dice mucho sobre las diferencias regulatorias relativas a las emisiones contaminantes o a las violaciones de los derechos laborales, respecto de las cuales la mayoría estaría de acuerdo en que menos es mejor, pero los países difieren en sus valoraciones marginales, quizá debido a sus distintas etapas de desarrollo. Por supuesto, consideramos que estas cuestiones también son importantes, y su tratamiento en los acuerdos comerciales será un tema de nuestra futura investigación.
[2] Asumimos asimismo que el nuevo acuerdo comercial prohíbe las subvenciones al empleo. La razón es que, como demostramos en Grossman et al. (2019), tanto una subvención al consumo como una subvención al empleo podrían utilizarse para compensar el poder de mercado, pero las subvenciones al empleo no tienen la misma propiedad deseable que las subvenciones al consumo. Es decir, incluso con trato nacional, los gobiernos no fijarían unilateralmente tales subvenciones en sus niveles óptimos globales sin una disposición del acuerdo que lo exija expresamente. Un nuevo acuerdo comercial sencillo podría prohibir el uso de subvenciones al empleo y dejar después que los países elijan libremente sus subvenciones óptimas al consumo.
[3] Como en el nuevo acuerdo comercial descrito anteriormente, asumimos también que las subvenciones al empleo están prohibidas (véase la nota 2).
[4] También demostramos que un «inteligente» acuerdo comercial antiguo, que mantiene los impuestos comerciales netos en cero pero con aranceles de importación positivos compensados por subvenciones a la exportación de igual cuantía, puede mejorar el resultado de un acuerdo de libre comercio, al introducir una preocupación por los ingresos arancelarios que mitiga el motivo de deslocalización en el establecimiento de normas. Pero ningún acuerdo comercial antiguo que conceda a los gobiernos plena soberanía para fijar normas puede alcanzar el óptimo de primer orden.
