La pandemia de COVID-19 y la guerra en Ucrania han perturbado las cadenas de suministro mundiales, lo que ha provocado escasez de bienes y servicios esenciales.
La relocalización y el friend-shoring pueden ayudar a reducir la vulnerabilidad ante las interrupciones del suministro, pero también pueden provocar precios más altos y menos opciones para los consumidores.
Un sistema comercial multilateral sólido basado en las normas de la OMC brinda a los países acceso a una gama más amplia de proveedores, lo que puede ayudar a mitigar los efectos de las interrupciones del suministro.
La OMC ha contribuido a reducir las barreras comerciales y a promover el libre comercio, lo que ha impulsado el crecimiento económico y la prosperidad de muchos países.
La seguridad económica se ha convertido en un tema central de los debates sobre políticas, ya que una serie de crisis —las más recientes, la pandemia de COVID-19 y la guerra en Ucrania— han perturbado las cadenas de suministro mundiales. Los gobiernos de todo el mundo buscan formas de reducir la vulnerabilidad de sus países ante estas perturbaciones, sobre todo ahora que las crecientes tensiones geopolíticas añaden nueva incertidumbre. En este sentido, la relocalización y el friend-shoring se han vuelto recetas políticas populares, y abundan las conversaciones sobre la fragmentación global.
En este artículo ofrezco una perspectiva distinta, que destaca los beneficios de un sólido sistema comercial multilateral basado en las normas de la Organización Mundial del Comercio (OMC). Sostengo que un sistema de este tipo es la mejor garantía de seguridad económica porque ofrece a los hogares y las empresas afectados por la escasez de suministros una flexibilidad inigualable. Es difícil predecir dónde surgirán las escaseces de suministros y quién tendrá capacidad para intervenir, por lo que el acceso a una amplia gama de opciones externas es clave.
Cada vez hay más pruebas de que esta «flexiseguridad» que ofrece el sistema comercial multilateral es muy eficaz para mitigar la escasez de suministros. El ajuste de Etiopía a la trágica guerra en Ucrania es un ejemplo llamativo de ello. Como se destaca en un reciente informe de la OMC sobre los efectos comerciales de la guerra, Etiopía importaba el 45 por ciento de su trigo de Rusia y Ucrania antes de la guerra, y luego estas importaciones se desplomaron drásticamente: un 75 por ciento en el caso de Rusia y hasta un 99,9 por ciento en el de Ucrania. Sin embargo, pudo responder a estas perturbaciones aumentando notablemente sus importaciones de trigo de Estados Unidos y Argentina, aunque antes no había importado trigo de Argentina. Está claro que una sustitución tan rápida entre proveedores alternativos habría sido mucho más difícil en una economía mundial fragmentada.
El estado de las cadenas de suministro mundiales
Las pruebas apuntan a una considerable concentración en las cadenas de suministro mundiales. Por ejemplo, solo una pequeña minoría de las empresas estadounidenses ha diversificado sus cadenas de suministro en el sentido de importar el mismo producto de más de un país de origen (Antràs, Fort y Tintelnot, 2017). Según datos macroeconómicos, los economistas de la OMC estiman que el 19 por ciento de las exportaciones mundiales corresponde a productos de «cuello de botella», definidos como productos con pocos proveedores pero una gran cuota de mercado (Majune y Stolzenburg, de próxima publicación). Curiosamente, esta proporción se ha duplicado en las últimas dos décadas, lo que sugiere que las cadenas de suministro mundiales se han vuelto menos diversificadas con el tiempo.
Si bien resulta tentador interpretar estos hechos como una prueba prima facie de una diversificación insuficiente, es más plausible que reflejen simplemente la existencia de grandes costes hundidos en la formación de cadenas de valor mundiales. Es costoso para las empresas identificar a un proveedor extranjero adecuado, coordinar los procesos de producción y construir una relación de confianza, por lo que se ven obligadas a racionalizar sus estrategias de abastecimiento global. Además, las empresas también tienen un considerable interés propio en evitar las interrupciones de la cadena de suministro, ya que estas afectan directamente a su resultado final. McKinsey estima que las interrupciones de las cadenas de suministro cuestan a las empresas más del 40 por ciento de los beneficios de un año cada década, en promedio.
El lento ajuste de las cadenas de suministro mundiales a las tensiones comerciales entre China y Estados Unidos también evidencia la presencia de grandes costes hundidos. Es cierto que es posible detectar las primeras señales de desacoplamiento en ciertos productos muy expuestos, como Chad Bown ha mostrado recientemente mostrado. Sin embargo, sigue siendo llamativo que el comercio bilateral entre China y Estados Unidos alcanzara un máximo histórico en 2022, a pesar de los aranceles elevados y persistentes que están vigentes.
En el plano macroeconómico, conviene recordar que la especialización por países es un resultado natural de las fuerzas de la ventaja comparativa y una fuente clásica de ganancias del comercio. De hecho, he sostenido en otras ocasiones que el comercio es beneficioso precisamente porque proporciona acceso a productos críticos para los que es difícil encontrar sustitutos nacionales, sobre la base de un cálculo según el cual el 10 por ciento de los productos más críticos representa el 90 por ciento de las ganancias del comercio (Ossa, 2015). Esto sugiere que diversificar la producción de los productos de cuello de botella mencionados anteriormente probablemente tendría elevados costes en términos de bienestar.
Los economistas de la OMC estiman que la fragmentación de la economía mundial en dos bloques rivales reduciría los ingresos reales en un 5,4 por ciento de media. En cambio, un renacimiento del multilateralismo podría aumentar los ingresos reales en un 3,2 por ciento, por lo que el coste de oportunidad de renunciar a la cooperación internacional y pasar a la rivalidad geopolítica es del 8,6 por ciento. Es importante señalar que los costes de oportunidad varían del 6,4 por ciento en las economías desarrolladas al 10,2 por ciento en las economías en desarrollo y al 11,3 por ciento en las economías menos desarrolladas. Lo que está en juego es mayor en los países de bajos ingresos, porque son los que más podrían beneficiarse de los efectos positivos de la difusión tecnológica asociados al comercio internacional.
El argumento a favor de la intervención política
Un reciente artículo analiza de forma más formal el argumento a favor de la intervención política ante posibles perturbaciones de las cadenas de suministro (Grossman, Helpman y Lhuillier, 2023). Los autores identifican dos fallos de mercado opuestos que la política podría corregir. Por un lado, las empresas tienen incentivos para invertir insuficientemente en la resiliencia de la cadena de suministro, porque algunos costes de las perturbaciones los soportan los consumidores. Por otro lado, las empresas tienen incentivos para invertir en exceso en la resiliencia de la cadena de suministro, porque esto podría permitirles beneficiarse de las extraordinarias oportunidades de obtener beneficios que presentan las perturbaciones. En definitiva, el argumento a favor de la intervención política es bastante sutil, y los gobiernos podrían querer impulsar la relocalización, la deslocalización, no hacer nada o ambas cosas.
En la práctica, esto significa que el argumento a favor de la intervención política en las cadenas de suministro mundiales es débil. La resiliencia es deseable, pero también costosa, y no hay razón para creer que las empresas estén sistemáticamente sobreexpuestas o insuficientemente expuestas a los riesgos de la cadena de suministro. Dicho esto, es importante reconocer que este análisis deja de lado algunas de las consideraciones de seguridad nacional del debate político actual. Podría haber circunstancias en las que se alegue que las empresas no internalizan las externalidades de seguridad de sus actividades comerciales, lo que podría justificar intervenciones limitadas en las cadenas de suministro mundiales destinadas a internalizar esas externalidades.
Estas consideraciones teóricas son en gran medida coherentes con las pruebas. Después de todo, el comercio mundial ha sido notablemente resiliente —y también una fuente importante de resiliencia— durante la pandemia y la guerra en Ucrania. Tras el brote de COVID-19, el comercio se recuperó en solo tres trimestres desde la caída del segundo trimestre de 2020. Proporcionó a los hogares las mascarillas, las vacunas y el equipo de oficina en casa que necesitaban para afrontar la emergencia de salud pública. Un año después del inicio de la guerra en Ucrania, el comercio también se comporta por encima de las expectativas, tras algunos descensos iniciales en productos como el trigo. Esto contribuyó a que las escaseces de alimentos pudieran evitarse en gran medida, incluso en países muy expuestos como Egipto, Etiopía y Türkiye.
El valor de un sólido sistema comercial multilateral
Estas consideraciones sugieren que el papel principal de la política es proporcionar un marco económico en el que las cadenas de suministro resilientes puedan prosperar. Fundamental para este papel es defender el sistema comercial multilateral, que mantiene las barreras comerciales bajas, no discriminatorias y previsibles. Conviene recordar que el sistema comercial multilateral es un logro histórico de la comunidad internacional y no el estado natural de la política comercial internacional. Se creó en un momento constitucional tras la Segunda Guerra Mundial, después de tres décadas desastrosas de desglobalización.
La naturaleza basada en normas del sistema comercial multilateral es especialmente importante para la seguridad de las cadenas de suministro. No solo reduce el riesgo de interrupciones de la cadena de suministro provocadas por políticas, sino que también aumenta la probabilidad de que los mercados permanezcan abiertos cuando el acceso a fuentes alternativas de suministro sea más necesario. Estas ventajas se perderían en un sistema comercial basado en el poder, en el que los países fueran libres de ajustar sus políticas comerciales como consideraran oportuno.
Está bien documentado el daño que la incertidumbre en la política comercial causa a los flujos comerciales. Por ejemplo, Handley (2014) ha demostrado que una reducción de los aranceles consolidados aumenta los flujos comerciales incluso si los aranceles aplicados se mantienen sin cambios. Esto se debe a que una reducción de los aranceles consolidados reduce la incertidumbre de la política comercial al limitar la medida en que pueden modificarse los aranceles aplicados. A veces los países aplican aranceles más bajos que los consolidados según sus compromisos con la OMC, lo que da lugar a la llamada «holgura arancelaria».
Una implicación más amplia de esto es que preservar la credibilidad del sistema comercial multilateral es crucial. No solo importa a qué políticas se comprometen los países, sino también cuán creíbles se perciben esos compromisos. Esto significa que cualquier violación de las normas de la OMC conlleva daños colaterales significativos, que socavan el funcionamiento del sistema comercial multilateral en su conjunto. El desafío de la OMC de preservar la credibilidad del sistema comercial multilateral no es muy distinto del desafío de los bancos centrales de anclar las expectativas de inflación.
Todo esto no significa que el marco económico en el que se desarrolla el comercio mundial no pueda mejorarse. Si el objetivo es fortalecer la resiliencia de las cadenas de suministro mundiales, lo que la OMC denomina «reglobalización» se presenta como un principio rector natural. La idea es trabajar hacia una globalización más inclusiva que permita a un mayor número de países participar en las cadenas de valor mundiales.
