Suele afirmarse que hoy en día los mercados están esencialmente segmentados por barreras regulatorias. Es cierto que las barreras arancelarias importan en algunos mercados, pero solo en algunos, y su impacto en la segmentación de los mercados disminuye cada día. La receta del Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio (GATT) para domar las barreras regulatorias es la aplicación del principio de no discriminación. La no discriminación significa que las políticas se definen unilateralmente y se aplican de manera equitativa a los bienes nacionales e importados. No existe obligación de negociar la racionalidad de la regulación interna. En lo que respecta a los acuerdos sobre Obstáculos Técnicos al Comercio (TBT),Medidas Sanitarias y Fitosanitarias (SPS) y Acuerdo General sobre el Comercio de Servicios (GATS), la OMC ha modificado su postura frente a las barreras regulatorias. Es un buen primer paso, pero no suficiente. La OMC debe reforzar sus iniciativas existentes, tender puentes hacia los «invernaderos» de la cooperación regulatoria y aprender de las mejores prácticas a escala mundial. Si no lo hace, su relevancia en el comercio mundial corre el riesgo de quedar vaciada en los años venideros.
El enfoque del GATT
El texto del GATT comprende diversas disposiciones sobre aranceles y contingentes de importación y exportación, pero solo una para toda la regulación interna. Esto podría sorprender a los profesionales actuales, pero en aquel momento era una política racional.Baldwin ha explicado que fueron los aranceles elevados los que segmentaban los mercados mundiales. El impacto de la regulación interna era casi imposible de cuantificar. Primero había que eliminar los aranceles. Así, el GATT fue un pacto arancelario. Los compromisos sobre barreras regulatorias eran un elemento de apoyo: era la póliza de seguro que buscaban los negociadores para que la protección fuera negociable y no una cuestión de políticas unilaterales. Aquí es donde entró en juego la no discriminación.
Adentrarse en el gran mundo abierto: la OMC
La reducción de los aranceles a lo largo de los años llevó a negociar tres acuerdos que tratan de las barreras regulatorias: el TBT, el SPS y el GATS. Los dos primeros van más lejos que el último. Además, la reciente iniciativa del Acuerdo sobre el Comercio de Servicios (TISA) pone en duda la relevancia continuada de la OMC en este contexto. Los acuerdos TBT y SPS prevén la obligación de basar las regulaciones en normas aceptadas a nivel mundial, como la ciencia y las normas internacionales; de adoptar regulaciones que no tengan un impacto drástico en el comercio internacional (una necesidad); y de exigir además a los países comerciantes que sean coherentes en la formulación de sus políticas (lo que reduce aún más la incertidumbre sobre sus políticas comerciales). En los últimos años, sobre todo el Comité TBT ha adoptado medidas activas para reforzar la cooperación regulatoria, fomentando la adopción de buenas prácticas.
¿Es suficiente? No. En primer lugar, el alcance de estos acuerdos es limitado. En segundo lugar, aunque estos acuerdos dan algunos pasos hacia la racionalización de las políticas unilaterales, no ofrecen un foro de cooperación. No es casualidad que la OMC no haya logrado añadir ningún nuevo acuerdo sobre barreras regulatorias, aparte delAcuerdo sobre Facilitación del Comercio. Sin embargo, las instituciones jurídicas incorporadas en este acuerdo ya eran conocidas. Esto no quiere decir que haya escasez de iniciativas en este ámbito fuera de la OMC. A continuación se ofrece un análisis muy selectivo de las iniciativas sustantivas y de las instituciones que han avanzado en el ámbito de la cooperación regulatoria.
Clubes
Horn, Sapir y Mavroidis analizan las zonas de libre comercio (ZLC) firmadas por la UE y Estados Unidos entre 1992 y 2008. La gran mayoría del contenido se refiere a la contención de las barreras regulatorias. Diversos estudios específicos sobre las ZLC confirman este hallazgo. Los mecanismos para institucionalizar la cooperación regulatoria, como el Consejo de Cooperación Regulatoria entre Estados Unidos y Canadá, o Food Standards Australia-New Zealand, se utilizan con frecuencia.
No es necesario que una cooperación similar se produzca fuera de la OMC. Los acuerdos plurilaterales ofrecen una opción muy atractiva. Hoekman y Mavroidis explican por qué, desde una perspectiva multilateral, los plurilaterales son una opción más atractiva que las ZLC, ya que mantienen intacto el cordón umbilical con la OMC. Hasta ahora se han utilizado en el ámbito de la contratación pública, pero las posibilidades son infinitas.
Iniciativas unilaterales
La administración Obama ha adoptado iniciativas unilaterales para evaluar el impacto comercial de la regulación estadounidense. Coglianese explica en detalle cómo funciona el sistema. Lo que resulta relevante para nuestro debate es un subproducto de esta iniciativa: las comunidades regulatoria y comercial de Estados Unidos tienen que reunirse para respaldar esta iniciativa. Esta es también la base de la cooperación regulatoria entre países, ya que se necesita una plataforma para que ambas comunidades se reúnan y debatan sobre las preocupaciones y soluciones mutuas.
Lecciones para la OMC
¿Adónde me lleva todo esto? La OMC, a pesar de sus valerosos esfuerzos en el contexto del TBT y el SPS, ha tenido dificultades para erigirse en foro de cooperación regulatoria. La imposibilidad de concluir un acuerdo en este frente tras la entrada en vigor de los acuerdos TBT y SPS es la mejor prueba de ello. Si no lo hace, no obstante, corre el riesgo de ver disminuir su relevancia en un mundo en el que la regulación segmenta hoy (casi) exclusivamente los mercados. ¿Qué se podría hacer? He aquí un inventario de propuestas:
Reforzar la cooperación dentro de los clubes bajo su égida, tender puentes con las ZLC y fomentar el establecimiento de plurilaterales. Una cooperación regulatoria intensa se producirá entre países afines, y la pertenencia debería formar parte de una cooperación más flexible de todos modos;
Solicitar a los miembros de la OMC que presenten evaluaciones tanto ex ante como ex post del impacto comercial de la regulación interna. Reunir a las dos comunidades (regulatoria y comercial) a nivel nacional facilitará también la cooperación internacional. En este sentido, debería fomentar la participación de las comunidades cívica y empresarial, nacionales y extranjeras, en la elaboración de medidas;
Insistir y reforzar sus iniciativas actuales en
la transparencia, avanzando hacia una transparencia «razonada», como la ha denominado Coglianese. La transparencia, como ha argumentado con solidez Wolfe, es el primer paso decisivo hacia la cooperación;
fomentar las buenas prácticas regulatorias, imitando las mejores intervenciones existentes.
La OMC debería convertirse en un sistema de intercambio de información sobre intervenciones regulatorias y en una plataforma para resolver conjuntamente los problemas, cuando proceda.
Este artículo se publica en colaboración con la Iniciativa E15. La publicación no implica que el Foro Económico Mundial respalde las opiniones expresadas.
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Autor: Petros C. Mavroidis es líder temático del Grupo de Trabajo E15 sobre Coherencia Regulatoria y miembro del Grupo de Expertos sobre Política de Competencia. Es catedrático de Derecho Edwin B. Parker en la Facultad de Derecho de la Universidad de Columbia, actualmente en excedencia en el Centro Robert Schuman del Instituto Universitario Europeo (EUI), en Florencia.
Imagen: Un hombre de negocios aparece en silueta mientras se encuentra bajo el Arche de la Défense, en el distrito financiero al oeste de París. REUTERS/Christian Hartmann.
