Tras la Segunda Guerra Mundial, el presidente de Estados Unidos, Harry Truman, instó al país a asumir el liderazgo mundial. «Los rápidos acontecimientos nos han impuesto grandes responsabilidades», dijo Truman al Congreso de Estados Unidos en marzo de 1947.
Setenta años después, el mundo es muy distinto. Las ciudades, los estados y las regiones —conocidos como entidades subnacionales— están adquiriendo autoridad global autónoma. Contribuyen al bienestar de la población local y abordan desafíos globales como el cambio climático, la migración o el terrorismo.
Estas entidades tienen su propia política exterior, conocida como paradiplomacia. Es la nueva normalidad para alcaldes y gobernadores. Firman acuerdos internacionales, organizan misiones comerciales y se incorporan a organizaciones internacionales en busca de soluciones globales para sus desafíos locales. En la reciente COP23 de Bonn, la Cumbre sobre el Clima de Líderes Locales y Regionales adoptó el Compromiso de Bonn-Fiyi «de cumplir el Acuerdo de París en todos los niveles».
Todos los estados de EE. UU. y la mayoría de las ciudades estadounidenses con más de un millón de habitantes mantienen relaciones exteriores, con distintos niveles de eficacia y recursos. Aproximadamente 40 estados de EE. UU. cuentan en total con unas 250 representaciones en el extranjero. Pensilvania y Misuri tienen más oficinas en el exterior (15), seguidos de Florida (13) y Georgia (11).
Aunque el poder ha aumentado a nivel subnacional, el liderazgo no. Los estados nacionales tienen líderes visibles y las narrativas de poder están claramente delimitadas por la fortaleza económica, militar, tecnológica o social. Sin embargo, los alcaldes y gobernadores subnacionales no han demostrado el mismo impulso. El liderazgo está disperso y a menudo ausente. Esto hace que la actividad sea fragmentada, experimental y con frecuencia duplicada. Aunque hay más de 150 redes y organizaciones internacionales que cuentan con ciudades y estados entre sus miembros, alrededor de un tercio presenta agendas superpuestas y resultados cuestionables. Esto refleja una gobernanza deficiente.
California es la entidad subnacional más rica del mundo y su sexta economía más grande, entre el Reino Unido y Francia. Este es el momento perfecto para que dé un paso al frente. Parafraseando a Truman, California «debe actuar de inmediato y con decisión». Ha avanzado algo en el ámbito internacional durante la última década, pero se ha desempeñado por debajo de su peso. California es la versión moderna de Kumbhakarna, el gigante hindú condenado a luchar seis meses al año y dormir los seis restantes.
California está llamada a liderar
California es una cuna de experimentación en asuntos exteriores. Muchos de los firmantes de la constitución original del estado, ratificada en 1849 antes de que California ingresara en la Unión en 1850, tenían antecedentes internacionales. Habían nacido en México, Francia o España, como Miguel Pedrorena o Pierre Sainsevain. Sin embargo, la constitución desatendió los asuntos internacionales. Mientras tanto, la práctica comenzaba a germinar en otros lugares. En 1857, el estado australiano de Victoria fue el primero en establecer una representación en el extranjero, en Londres.
A lo largo de su historia, California ha atraído a personas de todo el mundo. Sin embargo, no fue hasta la administración del gobernador Pat Brown, de 1959 a 1967, que comprendió la importancia de una agenda internacional. Abrió oficinas en Londres y Tokio para fortalecer el comercio internacional, aunque desde entonces cerraron. Luego, en 1977, el estado creó una Oficina de Comercio Internacional dentro de su gobierno. En 1999, nombró a un secretario de Asuntos Exteriores para fortalecer los vínculos políticos y económicos con sus socios internacionales. Durante los mandatos de los gobernadores Arnold Schwarzenegger (2003-2011) y Jerry Brown (2011-actualidad), logró avances importantes en materia de comercio y cambio climático.
En junio de 2017, el gobernador Brown se reunió con el presidente chino Xi Jinping y firmó un acuerdo para colaborar en la reducción de emisiones. En la COP23 de Bonn, el gobernador Brown y el exalcalde de Nueva York Michael Bloomberg reafirmaron el compromiso de Estados Unidos de luchar contra el cambio climático.
Pero el mundo espera más de California.
Hace poco participé en una conferencia de la Universidad Estatal de California sobre la pregunta «¿Debería California tener su propia política comercial?», a la que asistieron el alcalde de Los Ángeles, Eric Garcetti, y varios líderes empresariales. Se reveló que la Oficina de Comercio e Inversión California-China —gestionada por el Bay Area Council, una asociación empresarial y de política económica con sede en San Francisco— corría el riesgo de cerrar por restricciones presupuestarias. El Bay Area Council financia íntegramente los costes anuales de 500.000 dólares de la oficina y lo hace desde antes de que esta recibiera el nombre de «oficina comercial de California en China» en 2013.
El aparato de política exterior del gobierno del estado de California —incluidos su presupuesto, personal, capacidad jurídica y solidez operativa— es más débil que el de las provincias canadienses y chinas y el de los Länder alemanes. Esto coloca a California en una posición frágil frente a otras economías regionales sólidas. Por ejemplo, Baviera administra 28 oficinas en el extranjero con cargo a su propio presupuesto. La provincia china de Jiangsu tiene una red de oficinas comerciales en 18 países.
Incluso en comparación con otros estados estadounidenses, el aparato de política exterior de California es más débil. Pensemos en Montana, cuya fortaleza económica y densidad demográfica son considerablemente menores que las de California. Mientras que esta última no tiene representaciones adecuadas en el extranjero, Montana mantiene una oficina comercial en Japón desde 1988.
A nivel municipal, los resultados de California son dispares. Los Ángeles ha logrado establecer oficinas de turismo en Pekín, Shanghái, Cantón y Chengdu, pero, en cuanto a la promoción del comercio y la atracción de inversión extranjera directa (IED), ciudades como Los Ángeles, San Francisco, San Diego o San José apenas cuentan con unas pocas personas al frente de sus iniciativas internacionales. El alcalde de Los Ángeles, Eric Garcetti, presenta su ciudad como «la capital oriental de la cuenca del Pacífico, la capital septentrional de América Latina y la capital occidental de EE. UU.». Pero, frente a aproximadamente 8.000 agencias subnacionales de promoción comercial y de IED en todo el mundo, ¿cómo competirán Los Ángeles y California a escala global?
Cinco recomendaciones
1. Elaborar una estrategia de relaciones internacionales para California e incluir a sus ciudades más grandes
Los «planes de acción» o las «visiones» son documentos estratégicos que presentan las preferencias y prioridades de política pública de un gobierno. Quebec, Flandes, São Paulo, Nueva Gales del Sur y el Cabo Occidental han adoptado directrices claras sobre sus ambiciones internacionales. California podría inspirarse en Visión EAU 2021, Visión Saudí 2030 o en Nuevo Tokio. Nuevo mañana. Plan de acción para 2020. Esa estrategia debería definir las prioridades de California. ¿El comercio y la IED? ¿La mitigación del cambio climático? ¿La infraestructura? ¿La lucha contra la sequía?
Una visión estatal debería integrar una estrategia para las ciudades. Solo el propio estado tiene legitimidad para reunir a entidades que no tienen antecedentes de colaboración. Por ejemplo, podría tener sentido adoptar una política comercial exterior unificada para el área metropolitana de Los Ángeles. Pero ¿quién la lideraría? La ciudad de Los Ángeles es una de las 88 ciudades del condado de Los Ángeles. El condado de Los Ángeles es uno de los cinco que conforman el área metropolitana de Los Ángeles. Una estrategia clara resolvería esta cuestión y también respondería a una queja habitual que escuché de un alto funcionario municipal: «se pasa demasiado tiempo esperando».
2. Aprovechar los recursos de las organizaciones del sector privado
El Bay Area Council, con sede en San Francisco, es un ejemplo de organización que está haciendo un buen trabajo. En noviembre lanzó el «Reto Climático de California», una iniciativa importante para aumentar la resiliencia del estado frente al cambio climático.
En Los Ángeles, se debería alentar a la Cámara de Comercio del Área de Los Ángeles (con más de 1.650 empresas miembros) y a la Corporación de Desarrollo Económico del Condado de Los Ángeles (LAEDC) a diseñar una estrategia internacional para la región. Podrían liderarla la oficina del alcalde y el World Trade Center, una organización sin ánimo de lucro que presta asistencia empresarial a compañías internacionales que desean establecerse o ampliar sus operaciones en Los Ángeles. Dado que la ciudad será sede de los Juegos Olímpicos de 2028, movilizar al sector privado para apoyar al estado y a sus ciudades más grandes es de suma importancia.
3. Gestionar con prudencia las relaciones con Washington
California no debería reforzar su política exterior solo para oponerse a la administración Trump. Sus asuntos exteriores deberían asentarse sobre bases más sólidas y de largo plazo. El último Examen Cuatrienal de Diplomacia y Desarrollo del Departamento de Estado destaca la necesidad de que el Departamento estreche sus relaciones con los gobiernos subnacionales, dada nuestra «era de poder disperso y en red». Pese a Trump, la infraestructura federal podría ser una buena aliada mientras California se aventura en el ámbito internacional. De hecho, el World Trade Center de Los Ángeles y la oficina del alcalde mantienen buenas relaciones privadas con el Departamento de Comercio y la Oficina del Representante Comercial de Estados Unidos, pese a que el gobernador y el alcalde de Los Ángeles han condenado públicamente al presidente Trump por su postura sobre el cambio climático.
4. El trato humano es fundamental en la política exterior
La política exterior a nivel subnacional está más orientada a las necesidades de la ciudadanía. Busca mejorar la capacidad de los gobiernos locales para aplicar políticas que beneficien directamente a la población en ámbitos como la salud, la educación y la vivienda. Los funcionarios públicos deberían dar menos prioridad a las actividades internacionales que no aportan beneficios tangibles y cuantificables a la población. A diferencia de la diplomacia nacional, que está más sujeta a normas y protocolos, la paradiplomacia es más pragmática y está impulsada por la ciudadanía. La recién nombrada vicealcaldesa de Los Ángeles para Asuntos Internacionales, la embajadora Nina Hachigian, ha señalado que su prioridad es garantizar que la política exterior beneficie a los angelinos. Este es el camino correcto.
5. Mejores recursos
El presupuesto estatal de California para 2017-2018 asciende a 183.000 millones de dólares. Debería destinarse una pequeña fracción a mejorar la presencia del estado en el extranjero. Las oficinas comerciales se autofinancian. Por ejemplo, la Oficina de Comercio e Inversión California-China fue decisiva para ayudar a Tesla a establecer una fábrica en China. Esto aumentó el valor de la empresa y generó importantes ingresos fiscales para el estado. Florida invierte 15 millones de dólares en gestionar su red de oficinas en el extranjero y obtiene 104 millones a cambio, según un funcionario del Bay Area Council.
En nuestro mundo cada vez más digital, la idea de que se necesitan más empleados para aplicar mejores políticas parece anticuada. Aun así, el gobierno del estado de California y sus ciudades más grandes carecen de personal suficiente. Hay que abordar esta situación.
Poco después de que Estados Unidos asumiera el liderazgo mundial en 1947, se dotó de la capacidad institucional y los recursos adecuados. La CIA se fundó en 1947 y la OTAN, en 1949. California debe hacer lo mismo y dotar a su gobierno estatal y a sus ciudades de lo necesario para liderar.
