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De todos los cambios en la política de Estados Unidos introducidos por la administración Trump, ninguno ha sido tan sorprendente como el relativo al comercio. La administración desconfía del sistema multilateral de normas comerciales que Estados Unidos creó y mantuvo, y en ocasiones parece dispuesta a abandonarlo.
La reacción de los principales socios comerciales y responsables de políticas internacionales ha sido visceral y, a menudo, intensa. Han advertido que un giro hacia el proteccionismo amenaza la economía mundial y el crecimiento sostenido, han subrayado la importancia de respetar las normas del sistema comercial internacional y han sostenido que los países deben resolver los problemas mediante el diálogo, no el proteccionismo.
En el fondo de estas opiniones subyace la suposición, nunca expresada, de que las normas del comercio internacional están esencialmente completas y de que es posible negociar y acordar con éxito cualquier revisión necesaria sin salirse de las normas existentes.
La descripción de la importancia del papel de Estados Unidos como garante del sistema comercial es acertada, pero pasa por alto el papel igualmente importante que ha desempeñado el país como artífice del sistema—en particular cuando el sistema necesitaba responder a tensiones y cambios no contemplados por sus normas. En situaciones que las normas existentes no abarcan, la disposición a incumplirlas suele ser la única manera de lograr las revisiones necesarias de las normas internacionales.
«Choque de Nixon»
Un ejemplo fue el «choque de Nixon» de 1971, que afectó al sistema de tipos de cambio de Bretton Woods de la posguerra. En este sistema, cada país mantenía un tipo de cambio fijo (pero ajustable) con respecto al dólar estadounidense. Sin embargo, Estados Unidos era el único país que no podía modificar su propio tipo de cambio.
Durante la década de 1960, el dólar se sobrevaloró cada vez más, y fracasaron los intentos de persuadir a otros países —en particular, Japón y Alemania— para que revaluaran (apreciaran) sus tipos de cambio. El 15 de agosto de 1971, la administración Nixon impuso un recargo del 10 % a los derechos de importación hasta que sus principales socios comerciales apreciaran sus monedas frente al dólar.
Ninguna disposición de las normas mundiales contemplaba esta situación, y el recargo a las importaciones era manifiestamente ilegal según las normas del Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio (GATT). Aunque Estados Unidos recibió críticas generalizadas por su acción unilateral, Japón, Alemania y varios otros socios comerciales de Estados Unidos revaluaron posteriormente sus tipos de cambio, y se eliminó el recargo a las importaciones. Se estableció el principio de que el dólar estadounidense debía poder ajustarse, y las turbulencias de ese período no impidieron el rápido crecimiento económico y comercial de las décadas siguientes.
La situación actual
La comunidad comercial mundial se enfrenta ahora a una situación similar, en la que el sistema debe abordar prácticas que las normas internacionales no contemplan. La creciente importancia de la tecnología en la actividad económica, la dependencia mucho mayor de las redes informáticas y la aparición de los datos como motor subyacente del comercio y de la ventaja competitiva han creado un mundo muy distinto del de la producción y el intercambio de bienes físicos en el que se basan la mayoría de las normas comerciales vigentes.
El desafío inmediato para el orden mundial son las actividades de China relacionadas con la adquisición de tecnología. Aunque se ha prestado mucha atención al firme énfasis de China en el desarrollo tecnológico y a la iniciativa «Made in China 2025», ninguno de los dos es objetable en sí mismo.
Lo que sí representa un problema para el orden mundial son los medios por los que China persigue la adquisición de tecnología. Estos han sido señalados tanto en el Informe 301 sobre China de la administración Trump como por otros, y van mucho más allá de los esfuerzos habituales por fomentar la investigación y el desarrollo (I+D) y la inversión en sectores específicos, mediante:
Exigir licencias tecnológicas para que las empresas extranjeras participen en el mercado nacional y, a menudo, exigir que inviertan mediante empresas conjuntas con firmas chinas;
Exigir la entrega y revisión de tecnología comercial en virtud de los requisitos gubernamentales de tecnología «segura y controlable»;
Fomentar enérgicamente, y posiblemente dirigir desde el Gobierno, la adquisición generalizada de tecnología extranjera mediante fusiones y adquisiciones e inversiones en empresas emergentes;
Un sistema jurídico nacional que ofrece pocos recursos legales ante el robo de tecnología comercial y secretos comerciales de empresas extranjeras que han invertido en China; y
Intrusiones cibernéticas y espionaje orientados a adquirir tecnología comercial.
Ninguna de estas prácticas está cubierta por las normas del comercio internacional. Algunas están contempladas en las leyes penales de otros países, y otras, en los requisitos de control de las inversiones entrantes, que varios países han endurecido recientemente en respuesta a las inversiones chinas en sectores tecnológicos. China ha sostenido sistemáticamente que actúa dentro de las normas, al tiempo que niega la participación del Gobierno en el robo comercial y las intrusiones cibernéticas. Las iniciativas esporádicas de un país más pequeño, aunque seguirían siendo objetables, quizá no suscitarían una alarma real. Pero la magnitud de la economía china y el alcance de estas iniciativas hacen que ahora constituyan una amenaza para el sistema comercial mundial.
Algunas políticas para fomentar el desarrollo y la difusión de tecnología, como el apoyo a la I+D nacional, son claramente aceptables. El robo, el espionaje y las intrusiones cibernéticas para adquirir tecnología son claramente inaceptables.
Lo que se necesita es acordar y respetar límites para las licencias tecnológicas y los requisitos de entrega de tecnología, requisitos operativos y de protección de la propiedad intelectual (PI) para los inversores extranjeros, así como principios comunes para el control de las inversiones entrantes.
Por desgracia, ha sido sumamente difícil lograr que China acepte normas que restrinjan sus actividades, como muestran las lentas conversaciones para revisar las normas internacionales sobre créditos oficiales a la exportación, que se prolongan sin avances desde 2012.
Las actuales conversaciones de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE) para abordar el exceso de capacidad de China y otros productores en el sector del acero muestran todos los indicios de avanzar con una lentitud similar.
Las normas del comercio internacional solo deben incumplirse temporalmente y con un propósito claro y justificable.
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Si una acción no está contemplada en las normas comerciales, la parte acusada tiene pocos incentivos para responder, aparte de negar que exista un problema. Como en situaciones anteriores, para romper un bloqueo y añadir normas al comercio internacional suele ser necesario estar dispuesto a incumplir las normas existentes.
Conviene dejarlo claro: las normas del comercio internacional solo deben incumplirse temporalmente y con un propósito claro y justificable. El recargo a las importaciones de 1971 es un buen ejemplo. Se dirigía explícitamente a los tipos de cambio de los principales socios comerciales, y la administración Nixon dejó claro que lo eliminaría una vez que subieran los tipos de cambio. En la conferencia del Smithsonian del 17 y 18 de diciembre de 1971, Japón y Alemania acordaron cada uno importantes revaluaciones del yen y del marco frente al dólar, y el Reino Unido, Francia, Italia y Suecia aceptaron revaluaciones menores. Dos días después, la administración eliminó el recargo a las importaciones.
Un desenlace incierto
Pero, mientras que el recargo a las importaciones fue eficaz, la política comercial de Trump hacia China no lo es. Ante todo, no está claro qué quiere la administración de China. ¿Que ponga fin a las prácticas objetables de adquisición de tecnología? ¿Que reduzca o elimine el desequilibrio comercial bilateral? ¿Medidas para reducir la capacidad de producción y las exportaciones de acero y aluminio? ¿O simplemente una «gran victoria» en forma de un acuerdo importante de China para comprar productos estadounidenses? Todas estas opciones han figurado en la descripción que la administración ha hecho de su política hacia China.
Es difícil contener a China en cualquier circunstancia, pero la presión externa resulta más eficaz cuando China está aislada y se enfrenta a críticas generalizadas. Ese es actualmente el caso de las políticas tecnológicas de China. Sin embargo, la administración ha desaprovechado la oportunidad de ejercer una presión internacional concertada y, en su lugar, ha iniciado disputas comerciales con todos los países que podrían ser los aliados más eficaces para influir en Pekín.
En vez de un ataque quirúrgico, la política comercial de Trump es un bombardeo indiscriminado. El resultado ha sido un amplio daño colateral —también para Estados Unidos— y ningún avance para que China aborde las prácticas que la administración ha identificado correctamente.
Las normas comerciales (a veces) deben incumplirse, Robert Dohner, Atlantic Council
