Si bien se ha debatido mucho sobre el diseño de los tratados en los acuerdos comerciales preferenciales y de comercio digital, la implementación sigue siendo un eslabón débil.
Precedentes exitosos, como la Unión Europea, destacan la importancia de normas exigibles e instituciones sólidas que puedan contribuir a la resolución de controversias y a la coordinación regulatoria.
El Acuerdo Marco de Economía Digital de la ASEAN ya se beneficia de la larga historia de cooperación económica de la región.
Mientras se negocia el Acuerdo Marco de Economía Digital (DEFA) de la Asociación de Naciones del Sudeste Asiático (ASEAN), ha llegado el momento de empezar a pensar de forma proactiva en la implementación.
En efecto, reflexionar desde ahora sobre la combinación adecuada de mecanismos de implementación podría contribuir en gran medida a mejorar la eficacia de los acuerdos económicos una vez concluidos y ratificados.
Numerosas investigaciones en los campos de la economía política y el derecho económico internacional han tratado de explicar el contenido sustantivo de acuerdos comerciales preferenciales y acuerdos de economía digital.
Diversos proyectos y bases de datos han cartografiado exhaustivamente los derechos y obligaciones de cada parte. Si bien sabemos mucho sobre el “diseño de los tratados,” se ha prestado menos atención a las cuestiones de implementación. Esta situación podría cambiar a medida que los negociadores consideren cada vez más cómo respaldar esta fase crucial.
La falta de atención a la implementación ha dado lugar a un uso insuficiente de las preferencias de acceso a los mercados, como las preferencias arancelarias, y a la desatención de las reformas internas necesarias para cumplir los compromisos del tratado.
En los acuerdos comerciales preferenciales, los mecanismos de implementación desempeñan un papel crucial para garantizar que los compromisos asumidos por los países se ejecuten de manera eficaz.
Estos mecanismos varían en diseño y eficacia, pero generalmente incluyen:
Seguimiento, por ejemplo, mediante comités conjuntos o grupos de trabajo que supervisen la implementación, hagan un seguimiento de los avances y resuelvan cuestiones técnicas.
Fomento de la cooperación entre organismos reguladores mediante capítulos específicos de cooperación regulatoria y transparencia, y mecanismos de solución de controversias.
Participación del sector privado y de la sociedad civil, aunque con menor frecuencia.
Lo que nos enseñan otros modelos
Tampoco sorprende que las iniciativas de integración económica regional y las alianzas políticas que se basan en obligaciones ambiciosas de liberalización comercial y de inversión tiendan a tener un historial sólido en materia de implementación.
El ejemplo más evidente es la Unión Europea (UE), que cuenta con un mercado único y un sistema jurídico destinado a garantizar la implementación. En particular, el Tribunal de Justicia de la Unión Europea ha sido durante mucho tiempo un motor de una integración de mercado más profunda en Europa a través de su jurisprudencia.
El mercado norteamericano también ha funcionado relativamente bien durante muchos años, como demuestran las redes de producción integradas en sectores industriales clave, respaldadas por el Acuerdo entre Estados Unidos, México y Canadá (T-MEC).
Las vías jurídicas (por ejemplo, el recurso a la solución de controversias) han contribuido a promover la implementación. En resumen, no solo importa la geografía, sino que el nivel de ambición compartido por las partes y los esfuerzos conjuntos para promover la implementación también desempeñan un papel desproporcionadamente importante.
En cuanto a la participación del sector privado, muchas economías avanzadas se benefician de asociaciones comerciales y de organizaciones público-privadas de promoción del comercio y la inversión que apoyan activamente la implementación, la adopción o la utilización de los acuerdos mediante servicios de asesoramiento y campañas informativas.
Esto es especialmente importante, ya que la investigación académica encuentra pruebas sólidas de que las empresas exportadoras estrella obtienen beneficios de las preferencias arancelarias, mientras que otros tipos de empresas tienden a aprovecharlas mucho menos.
Fortalecimiento de los mecanismos de solución de controversias
Esto apunta a la necesidad de reforzar el apoyo a la implementación para las pequeñas y medianas empresas, que de otro modo no pueden afrontar procedimientos de cumplimiento complejos ni ejercer influencia alguna sobre los resultados de las políticas mediante campañas de asuntos gubernamentales.
En otras palabras, parece importante pensar de forma creativa en cómo crear interfaces público-privadas que respalden la implementación mientras las negociaciones están en curso, en lugar de hacerlo después de que el acuerdo comercial resultante haya sido firmado y ratificado.
En cuanto a los medios judiciales, la práctica anterior demuestra que los mecanismos de solución de controversias generalmente no están muy desarrollados y rara vez abordan el cumplimiento de los compromisos.
Los ejemplos incluyen principalmente casos presentados en el marco del T-MEC y de su predecesor, el Tratado de Libre Comercio de América del Norte, así como en el Mercado Común del Sur. Muchas de estas controversias se centraron en el uso de medidas de defensa comercial, como las antidumping.
El mecanismo también se está aplicando cada vez más en ámbitos relacionados con el comercio, como los derechos laborales, incluido recientemente en el marco del Acuerdo de Comercio Digital entre la UE y la República de Corea. La medida en que los países recurren a las disposiciones de solución de controversias de los distintos acuerdos de libre comercio podría cambiar.
La actual “guerra comercial” y las deficiencias persistentes que afectan al sistema de solución de diferencias de la Organización Mundial del Comercio (OMC) podrían aumentar la tendencia a recurrir a mecanismos de litigio o arbitraje más sólidos y ejecutables en los acuerdos comerciales preferenciales.
Los mecanismos de implementación son esenciales para que los acuerdos comerciales den resultados.
La ventaja regional de la ASEAN
Las disposiciones de solución de controversias son menos comunes en los acuerdos de comercio digital debido a la naturaleza cambiante del comercio digital, a las preocupaciones de seguridad nacional y a la divergencia regulatoria. Estos factores suelen excluir el comercio digital de tales disposiciones en los acuerdos comerciales preferenciales y en los acuerdos independientes de economía digital.
Algunos limitan los mecanismos de solución de controversias a disposiciones seleccionadas: no discriminación, derechos de aduana y flujos transfronterizos de datos, por ejemplo, el Acuerdo de Asociación de Economía Digital entre Singapur, Chile, Nueva Zelanda y Corea del Sur.
Solo unos pocos los aplican explícitamente al comercio digital; el Acuerdo de Libre Comercio Modernizado entre Canadá y Ucrania es uno de ellos.
En cuanto a las negociaciones en curso del DEFA de la ASEAN, dos condiciones previas necesarias respaldan la implementación.
En primer lugar, aunque la geografía para el comercio digital pueda parecer paradójica, la proximidad, tanto geográfica como en las filosofías regulatorias, seguiría siendo beneficiosa para la ASEAN.
En segundo lugar, aunque el DEFA de la ASEAN es un acuerdo marco, se basa en una tradición de larga data de integración económica regional gradual que abarca casi todos los ámbitos del moderno Estado administrativo económico.
Hacer que el DEFA de la ASEAN funcione
La investigación nos indica que la cooperación positiva en el pasado es una explicación clave de la cooperación continuada y exitosa, es decir, lo que funcionó en el pasado seguirá funcionando en el futuro, en igualdad de condiciones.
Pese a estos factores positivos, los negociadores deberían prestar la debida atención a estas condiciones e incorporar mecanismos de trabajo que respalden los futuros desafíos de implementación.
En primer lugar, cualquier acuerdo final debe incluir disposiciones que prevean un trabajo de comités bien definido dentro de los organismos reguladores y entre ellos, con un mandato claro para funcionar adecuadamente, incluidos los ámbitos y las instituciones relacionados con el comercio, como las autoridades de competencia, las agencias de protección de datos, las aduanas, las finanzas, etc.
En segundo lugar, debe prestarse especial atención a los Estados miembros de la ASEAN que requieren apoyo específico y asistencia técnica. Un fondo especial podría ayudar a atender las necesidades de infraestructura y la preparación regulatoria.
Por ejemplo, la ASEAN podría seguir el Acuerdo sobre Facilitación del Comercio de la OMC, en el que se creó un servicio específico para aplicar el acuerdo.
En tercer lugar, los negociadores podrían estudiar la mejor incorporación de los conocimientos especializados del sector privado para afrontar los desafíos de implementar con éxito el acuerdo final.
Sería deseable una participación activa del sector privado a través de órganos como el Consejo Asesor Empresarial de la ASEAN para diseñar mecanismos de implementación más eficaces.
Estos mecanismos son esenciales para que los acuerdos comerciales den resultados. Su eficacia depende de un diseño procedimental claro, de la voluntad política de los Estados miembros de la ASEAN, de la cooperación del sector privado y de la capacidad para una resolución de controversias rápida y eficaz.
Esperamos que el Gobierno de Malasia, como actual presidente de la ASEAN, siga liderando y apoyando enfoques con visión de futuro.
