En 2006, ciudades pioneras como Londres (Reino Unido) y Durban (Sudáfrica) empezaron a integrar el cambio climático en sus políticas y planes para preparar las infraestructuras, comunidades, ecosistemas e instituciones ante sus impactos más probables.
Desde entonces, muchas ciudades grandes y pequeñas de todo el planeta han seguido su ejemplo. Se han creado importantes redes urbanas globales y regionales para impulsar la acción frente al cambio climático (C40) y compromisos mundiales, como el Pacto Mundial de Alcaldes para el Clima y la Energía, que han sido firmados.
Desde las megaciudades hasta los pequeños municipios, todos los que actúan tienen voz. Por ello, las ciudades tienen un papel cada vez mayor en las negociaciones internacionales. Así quedó demostrado tras el Acuerdo de París de 2015, cuando nadie cuestionó la contribución significativa de actores no estatales en la lucha contra el cambio climático.
Solo el 47 % de 885 ciudades europeas cuenta con planes
Hasta ahora, algunos estudios relevantes han intentado seguir el progreso logrado hasta la fecha en materia de adaptación urbana. Un estudio a gran escala de 885 ciudades europeas concluyó que solo el 47 % cuenta con planes de adaptación, ya sea centrados en la adaptación (26 %) o en una combinación de adaptación y mitigación (reducción de las emisiones de gases de efecto invernadero).
Un estudio de diciembre de 2016 que utilizó una base de datos de 401 ciudades del mundo con más de un millón de habitantes concluyó que solo el 18 % informa de iniciativas de adaptación. Otros estudios específicos por país se han realizado en Canadá, el Estados Unidos, España, Italia y el Reino Unido. La mayoría de estos estudios presentan un sesgo significativo hacia los países desarrollados, y se ha centrado en la existencia de políticas para acreditar el progreso logrado en materia de adaptación.
Evaluación de las ciudades
Aunque ese progreso es positivo, ¿cómo sabemos si estos planes reducirán de forma efectiva los riesgos futuros? Lo primero que hay que considerar es si dichos planes son política y económicamente creíbles, es decir, si se basan en conocimientos científicos sólidos y si los agentes municipales y la sociedad civil apoyarán las actividades y proyectos previstos.
Para ayudar a responder a estas preguntas, hemos desarrollado y probado un nuevo enfoque en cuatro ciudades pioneras (Durban, Quito, Copenhague y Vancouver). En el estudio desarrollamos métricas para evaluar la credibilidad de las políticas de adaptación, averiguando si están financiadas de forma segura, si se han elaborado las evaluaciones climáticas adecuadas y si se han tenido en cuenta las opiniones de la ciudadanía.
La legitimidad de las políticas de adaptación es fundamental. Toda acción pública debe ser transparente y toda política debe basarse en un proceso participativo. Los esfuerzos de adaptación también deben proteger a quienes están más expuestos a los impactos del cambio climático. Al mismo tiempo, las medidas de adaptación pueden beneficiar a algunas comunidades y no a otras; deben considerarse los perdedores y los ganadores de la adaptación al cambio climático.
¿Nuestras conclusiones? Aún queda trabajo por hacer incluso en las ciudades más avanzadas en esfuerzos de adaptación climática, en particular en lo relativo al establecimiento de procesos legítimos con las partes interesadas y las comunidades, la creación de sistemas de seguimiento adecuados, la definición de un presupuesto sostenible para la ejecución y, por último, la consideración de los riesgos y la incertidumbre que inherentemente trae consigo el cambio climático.
Cálculo de los riesgos futuros
En esta línea, un estudio de enero de 2017 calculó la probabilidad futura y los daños económicos asociados a los impactos climáticos vinculados a la subida del nivel del mar a lo largo del siglo XXI en 120 grandes ciudades costeras de todo el mundo.
Se comprobó que la incertidumbre desempeña un papel crítico en la toma de decisiones: puede haber sucesos con potencial de elevados daños económicos pero con una probabilidad muy baja de que ocurran; también hay sucesos de menor impacto con una probabilidad mucho mayor. Tendemos a planificar para los sucesos de alta probabilidad y bajo impacto, y a desestimar los de menor probabilidad pero mayor potencial de daño. Si nos fijamos en el 5 % de los peores casos, esto puede tener implicaciones importantes para las ciudades, ya que las consecuencias pueden ser catastróficas desde una perspectiva económica, social o ambiental. Un ejemplo importante es el huracán Sandy, que azotó la ciudad de Nueva York en 2012. Posteriormente, la ciudad elaboró el plan «Nueva York más fuerte y resiliente», publicado en 2013.
Este trabajo también identificó la necesidad de definir el nivel de riesgo que las ciudades estarían dispuestas a aceptar. Como con cualquier otro tipo de riesgo, los riesgos climáticos no pueden eliminarse por completo con recursos razonables. Lo posible y lo factible son dos cosas distintas.
Para poner un ejemplo exagerado, siempre será posible construir muros de 4 metros para evitar que un río inunde una zona. Sin embargo, esto es poco realista o práctico desde un punto de vista económico, ambiental o social. Para reducir el riesgo de inundaciones en las zonas más expuestas de Bilbao (España), la ciudad inauguró recientemente el canal de Deusto. El proyecto reducirá la magnitud de los impactos derivados del aumento de las precipitaciones y de las mareas altas, pero no puede eliminarlos por completo.
¿Los planes de adaptación urbana actuales consideran los riesgos climáticos en estos términos? ¿Cuánto riesgo están planificando las ciudades?
Seguimiento de las ciudades
Para responder a estas preguntas, nuestro proyecto de investigación en curso, «¿Están las ciudades preparándose para el cambio climático?», hace un seguimiento de los esfuerzos de adaptación urbana en 136 ciudades costeras.
En primer lugar, hemos estado documentando las políticas relacionadas con la adaptación en estas 136 ciudades que tienen repercusión en la gestión costera. Aquí es esencial tener en cuenta no solo las políticas locales, sino también las regionales y nacionales. Evaluaremos qué políticas es probable que se apliquen y se mantengan a largo plazo (credibilidad) y, más adelante, valoraremos si las medidas previstas tienen capacidad para reducir los riesgos futuros.
Por ejemplo, en Montevideo (Uruguay) analizamos las políticas de adaptación nacionales y metropolitanas. Actualmente, nos centramos especialmente en el Plan Climático de la Región Metropolitana de Uruguay (plan metropolitano) y en evaluar si es creíble y cómo se han definido las medidas costeras para abordar sus riesgos futuros específicos.
Proteger la biodiversidad y los ecosistemas costeros y controlar la urbanización en zonas propensas a la erosión, como hace Montevideo, es un buen indicador de la futura capacidad de adaptación a los fenómenos extremos.
Aunque los resultados finales de nuestro estudio de seguimiento podrían no estar disponibles hasta 2020, esperamos que sirva de ejemplo en sectores distintos de la adaptación costera urbana. También esperamos que las propias ciudades lo utilicen para mejorar sus competencias en planificación climática y ajustar sus estrategias según los riesgos del cambio climático a los que podrían enfrentarse en un futuro que está más cerca cada día.
