Como yo misma procedo de un país sin litoral (Kazajistán), me fascinó participar en la 2.ª Conferencia de las Naciones Unidas sobre los Países en Desarrollo Sin Litoral celebrada en Austria el pasado noviembre. Representantes de32 países en desarrollo sin litoral y de muchos otros países vecinos de tránsito se reunieron para examinar los avances del Programa de Acción de Almaty durante la última década y debatir nuevas formas de ayudar a los países a superar las desventajas de no tener litoral.
Por definición, los países en desarrollo sin litoral (PDSL) carecen de acceso directo al mar y, por tanto, quedan al margen de las principales redes de transporte y servicios. Esto significa que cualquier producto que estos países intenten importar o exportar depende del tránsito por otro país. Los PDSL soportan costos comerciales mucho más altos que sus vecinos de tránsito, lo que reduce su capacidad para comerciar. Los PDSL representan apenas el 1 % del comercio mundial, mientras que los países costeros de tránsito representan alrededor del 24 %. La mayoría de los ciudadanos de los PDSL pertenece a una categoría que se ha denominado «los mil millones de abajo», en términos del PIB real promedio per cápita.
Hoy se reconoce ampliamente que la distancia por sí sola, e incluso el acceso a infraestructura, no explican la desventaja comparativa observada de los PDSL: según una estimación reciente, el costo del comercio es un 100 % más alto en los países sin litoral, y solo una décima parte puede atribuirse a gastos adicionales de transporte de mercancías. La deficiencia de los servicios logísticos en estos países es el principal problema que afrontan los comerciantes y, más que a la construcción de infraestructura, se debe a una combinación de políticas débiles en ámbitos como la regulación, la facilitación en las fronteras, el sistema de tránsito (que explicaré más adelante) o el mantenimiento de la infraestructura.
Sin duda, el Programa de Acción de Almaty ha sensibilizado sobre los problemas que afrontan los países sin litoral y, en especial, sobre el papel de las políticas en los países sin litoral y también en los países de tránsito, lo que ha contribuido a lograr avances.
En muchas regiones, incluida la mía (Eurasia), los altos precios de las materias primas se han vinculado con la drástica reducción de las tasas de pobreza en los PDSL ricos en recursos. Consideremos lo siguiente: alrededor del 80 % de las personas de Azerbaiyán y Kazajistán vivían con menos de US$5 al día en 2000; para 2010, esa cifra había descendido a menos del 50 %. Sin embargo, los resultados de abordar las causas de los costos comerciales mediante la aplicación de políticas adecuadas han sido dispares y, como se reconoció en Viena, son imprescindibles la perseverancia y un cambio de enfoque.
Por ejemplo, los PDSL se han beneficiado de las tendencias generales de mejora de los procedimientos fronterizos y facilitación del comercio en los puntos de despacho. Según los datos de «Comercio transfronterizo» recopilados como parte del proyecto Doing Business del Grupo Banco Mundial, en 2014 todavía se tardaba casi 47 días (teóricos) en importar un contenedor de 20 pies en los países sin litoral. Esto supone una mejora frente a los 59 días (teóricos) de 2007, pero sigue existiendo una brecha muy notable en comparación con los 25 días que se tardaba en importar el mismo contenedor en los países de tránsito (37 días en 2007).
Uno de los enfoques para reducir el tiempo de espera en la frontera ha sido establecer puestos fronterizos de atención única (OSBP, por sus siglas en inglés), donde se combinarían las intervenciones de los organismos fronterizos de ambos países. Por ejemplo, en Malaba, en la frontera occidental de Kenia con Uganda, los conductores de camiones portacontenedores han experimentado una reducción considerable del tiempo que pasan en la frontera (de casi 2 días a menos de 8-10 horas). Para abordar aún más los altos costos del transporte y el comercio, se aconseja a los países sin litoral que consideren un conjunto de políticas que incluye, entre otras, mejorar la facilitación del comercio, impulsar la conectividad regional en materia de transporte, comercio y TIC, mejorar la logística transfronteriza y garantizar inversiones constantes a lo largo de los corredores de transporte.
Sin embargo, por su naturaleza, estas medidas son parciales. La mejora de las cadenas de suministro hacia y desde los PDSL implica acciones coordinadas de una serie de actores públicos y privados en los países de tránsito y en el propio país de destino, algo que se conoce como régimen de tránsito. Durante la conferencia, la cooperación regional y el régimen de tránsito se señalaron como ámbitos donde los avances han sido más lentos. Es aquí donde debería centrarse un Programa de Acción renovado . Fue especialmente interesante comprobar con qué claridad surgieron estos mensajes al participar en las conversaciones bilaterales entre el equipo del Banco Mundial y representantes de los gobiernos de los respectivos países sin litoral.
En primer lugar, aunque las conversaciones en las que participan varios países sin litoral y vecinos de tránsito parecen más complejas, en realidad son muy importantes porque permiten adoptar medidas coherentes e integrales y tomar decisiones de inversión en la región. Sin embargo, he observado que, si bien todos los países sin litoral se mostraban a favor de una mayor cooperación regional al hablar en grupo, sus preferencias cambiaban cuando la agenda de desarrollo de un país no coincidía con la de un vecino.
Tomemos, por ejemplo, los debates sobre la mejora de las conexiones por carretera y ferrocarril en Asia Central. Conectar un destino turístico de un país con otro país vecino mediante un nuevo enlace vial permitiría aumentar la llegada de turistas procedentes de ese país vecino y las exportaciones de productos hacia este y más allá. Sin embargo, ese país vecino parecía muy reacio a desviar a sus propios turistas hacia otro país vecino y prefería apoyar sus propios destinos turísticos.
En segundo lugar, el enfoque debe centrarse en implementar un régimen de tránsito.
Un régimen de tránsito es un conjunto de procedimientos operativos que regula el transporte de mercancías entre países y que aplican principalmente las autoridades aduaneras. Básicamente, es un documento reconocido por varios países de tránsito que permite que las mercancías circulen sin contratiempos (sin controles fronterizos exhaustivos ni derechos de importación) a través de cualquier país de tránsito hasta un país de destino sin litoral. Las mercancías deben precintarse correctamente: el ejemplo más famoso es el regreso de Vladimir Lenin a Rusia desde Suiza en 1917 cuando él y otros exiliados rusos viajaron en un tren precintado que atravesó Alemania. Otra garantía para el país de tránsito es que la declaración de tránsito esté respaldada por una fianza o un seguro, que puede hacerse efectivo si se sospecha que las mercancías no han salido del país. Por ejemplo, en mi región, las garantías financieras se vinculan al cuaderno TIR garantizado por la Unión Internacional de Transporte por Carretera (IRU).
Un régimen de tránsito bien diseñado y plenamente implementado reduce, de hecho, la necesidad de infraestructura y controles fronterizos. El proceso en la frontera debería limitarse a una diligencia debida relativamente sencilla: comprobar el manifiesto y los precintos utilizados para asegurar los vehículos. No debería requerir una inspección física.
Sin embargo, un régimen de tránsito eficaz requiere la cooperación entre varios países de tránsito y países sin litoral. En primer lugar, requiere un sistema basado en un único documento internacional de tránsito. Con un régimen de este tipo establecido en regiones conectadas, los comerciantes no tendrían que volver a presentar documentación en cada puesto fronterizo. Un ejemplo destacado de este sistema es el documento único «cuaderno» que se utiliza en virtud del Acuerdo de Transporte Internacional por Carretera, un sistema aduanero armonizado conocido por su sigla francesa «TIR». El cuaderno TIR facilita el comercio entre las 68 partes del acuerdo, en cuatro continentes.
El sistema TIR no es una idea nueva (muchos países africanos han incorporado sus principios básicos a los acuerdos de sus comunidades económicas), pero hasta ahora, con la excepción de Europa, ha resultado difícil implementarlo. Para que estos componentes se hagan realidad, hay que hacer más para fomentar la confianza y la cooperación entre los PDSL y los países de tránsito. Como dijo una vez H. E. Luccock: «Nadie puede silbar una sinfonía; hace falta toda una orquesta para tocarla».
Este artículo se publicó originalmente en el blog The Trade Post del Banco Mundial. La publicación no implica que el Foro Económico Mundial respalde las opiniones expresadas.
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Autora: Karlygash Dairabayeva es consultora del Banco Mundial en Washington, DC.
Imagen: El tren eléctrico Metro de Lima cruza un puente en el distrito de San Juan de Lurigancho, en Lima, el 2 de septiembre de 2014. REUTERS.
