El terremoto de Haití de enero de 2010 causó la muerte de muchos miles de personas y daños y pérdidas estimados en 7.800 millones de dólares estadounidenses, de los cuales más de 3.000 millones correspondieron únicamente al sector de la vivienda.
Lo que podría sorprender a quienes solo han oído relatos anecdóticos sobre las deficiencias de la respuesta en Haití es que algunas prácticas ejemplares surgidas de aquel desastre ya se han aplicado en otras respuestas ante desastres.
En primer lugar, la respuesta inmediata en materia de alojamiento fue notable: 1,5 millones de personas desplazadas contaban con algún tipo de refugio en un plazo de 4-5 meses. También surgieron buenas prácticas del proceso de recuperación de la vivienda: realizar evaluaciones de habitabilidad de edificios incluso en barrios informales, proporcionar transferencias monetarias condicionadas a familias urbanas arrendatarias, utilizar la mejora de barrios marginales como estrategia de recuperación de la vivienda y numerosos casos de gestión eficaz de la información.
Sin embargo, no todo lo que ocurrió fue ejemplar, y las organizaciones involucradas en la recuperación de Haití han sometido su propio trabajo a un examen minucioso en los años transcurridos desde el terremoto. En 2014, el Banco Mundial contribuyó a este balance colectivo al completar un análisis único que recurrió a la colaboración colectiva de muchas personas que trabajaron en la recuperación de Haití, con el fin de identificar los principales desafíos y las lecciones aprendidas en materia de reducción del riesgo, alojamiento y vivienda
El Banco Mundial, en colaboración con la Federación Internacional de la Cruz Roja, ONU-Hábitat, Habitat for Humanity International y el Fondo Mundial para la Reducción de los Desastres y la Recuperación, examinó en profundidad la respuesta en Haití, con especial atención a la transición crucial del alojamiento temporal a la reubicación de la población desplazada.
El informe (que el Banco Mundial publicará en 2015) analiza detenidamente cómo las decisiones tomadas durante el período inicial de respuesta de emergencia afectaron a la recuperación de la vivienda.
El valor inesperado de evaluar los edificios.
El Banco y varios otros organismos apoyaron la decisión del Gobierno de Haití de evaluar todos los edificios de las zonas afectadas por el terremoto, incluidas todas las viviendas de los barrios informales, en un esfuerzo por evitar más muertes o lesiones causadas por edificios inseguros. En los primeros 6 meses después del terremoto, se evaluó la habitabilidad de 250.000 edificios. En un período de más de dieciocho meses, se evaluaron más de 400.000 edificios. La importancia de esta decisión se hizo más evidente con el paso del tiempo, ya que los datos se utilizaron para fines imprevistos, como evaluar el riesgo en los barrios y estimar los costos de reconstrucción. Una lección de esta experiencia fue no dar por sentado que con el tiempo se realizaría una evaluación mejor, sino considerar de antemano los posibles usos de los datos y diseñar la evaluación en consecuencia.
Los costos y beneficios de los refugios T.
Una decisión clave fue construir más de 110.000 casas temporales de madera (conocidas en Haití como refugios T). Se recaudaron aproximadamente 500 millones de dólares estadounidenses para respaldar esta estrategia y se ayudó a muchas familias. Sin embargo, los refugios T contribuyeron poco a reducir la población de los emblemáticos campamentos haitianos para personas desplazadas internas, ya que muchos eran arrendatarios sin terrenos donde instalar un refugio T. De hecho, para la mayoría de las familias arrendatarias, los campamentos eran el único lugar donde podían recibir un refugio T. De los 123 asentamientos que seguían ocupados en septiembre de 2014, donde vivían 23.000 familias, aproximadamente el 20 por ciento estaba compuesto principalmente por refugios T, según la OIM.
La utilidad de las transferencias monetarias condicionadas.
Los programas para reparar edificios existentes recibieron financiación insuficiente durante los primeros meses de la recuperación, pues los donantes tenían dificultades con cuestiones técnicas y con la ampliación de escala. Sin embargo, las limitaciones de la estrategia de attrition y de los refugios T para reubicar a los arrendatarios urbanos pobres se hicieron cada vez más evidentes, a medida que aumentaba de forma sostenida la proporción de arrendatarios en la población de los campamentos, que por lo demás había descendido a alrededor de 500.000 personas a mediados de 2012. Esta situación dio lugar a una de las verdaderas innovaciones de la recuperación de la vivienda en Haití: el programa de subsidios de alquiler, en el que aunaron esfuerzos la Federación Internacional de la Cruz Roja, la Organización Internacional para las Migraciones, numerosas ONG, el Banco y otros organismos. Los organismos financiaron una subvención en efectivo para apoyar el alquiler y ayudar a las familias a salir de los campamentos, cubriendo los gastos de mudanza y varios meses de alquiler. Una vez que este enfoque se estandarizó y alcanzó una escala amplia, los propietarios ofrecieron más viviendas en alquiler y el número de arrendatarios pobres en los campamentos disminuyó considerablemente.
El desafío de coordinar la recuperación.
Ningún análisis de la recuperación de Haití está completo sin abordar dos de los problemas clave de la recuperación tras desastres: la capacidad institucional y la coordinación. Si, por definición, un desastre es un suceso que supera la capacidad del gobierno para gestionarlo, la coordinación es lo que garantiza que quienes acuden a ayudar cubran esas carencias de manera eficaz. Pero encontrar el equilibrio adecuado entre solidaridad y soberanía —es decir, prestar asistencia sin usurpar las prerrogativas del gobierno— es un desafío crucial. En Haití, las tensiones que surgieron entre el Gobierno, la recién creada Comisión Interina para la Recuperación de Haití y los organismos externos, incluidas las ONG, en torno a estas cuestiones amenazaron en ocasiones todo el proceso de recuperación.
El sistema de clústeres y otros mecanismos de la arquitectura internacional de respuesta humanitaria y coordinación se desplegaron debidamente en Haití incluso antes de que se preparara la Evaluación de las Necesidades Posteriores al Desastre. Sin embargo, de las 10.000 ONG activas tras el terremoto (según una estimación de la Brookings Institution), solo una pequeña fracción estaba registrada ante el Gobierno o participaba en las reuniones de los clústeres.
El próximo informe examina estos hechos y pregunta cómo una mejor coordinación podría haber hecho que la recuperación fuera más eficiente y rentable, y que la reconstrucción fuera más segura, al exigir medidas más específicas para reducir la vulnerabilidad a los terremotos y otros peligros naturales.
Lo que Haití nos enseñó a todos.
Desde el terremoto, el Gobierno de Haití ha adoptado varias medidas para aumentar tanto la cantidad como la seguridad de las viviendas asequibles. En particular, creó un organismo de coordinación para la construcción de viviendas y edificios públicos (Unité de Construction de Logements et de Bâtiments Publics), que supervisa las intervenciones de los donantes y del Gobierno en el sector de la vivienda, y ha desarrollado la primera política de vivienda asequible del país y su primera estrategia de mejora de barrios marginales.
A escala internacional, la experiencia de Haití impulsó iniciativas para estandarizar la coordinación de la recuperación, como el reciente borrador de la «Guía para preparar marcos de recuperación ante desastres», elaborado por el Fondo Mundial para la Reducción de los Desastres y la Recuperación del Banco, que tiene un enorme potencial para definir mejor las reglas de planificación, financiación y coordinación de la recuperación, tal como se ha hecho con tanto éxito en la coordinación humanitaria durante la última década.
Miles de ciudadanos filipinos afectados por el tifón Haiyan se han beneficiado de las lecciones aprendidas en Haití, ya que la reducción del riesgo de desastres se convirtió en un principio rector de la recuperación de la vivienda y el apoyo financiero para la aut recuperación de los hogares comenzó inmediatamente después del suceso.
En definitiva, ningún desastre reciente demuestra de manera inequívoca que las lecciones de Haití ya se hayan asimilado plenamente, pero podemos agradecer a Haití lo que nos enseñó sobre cómo trabajar juntos de manera más eficaz para lograr una recuperación resiliente.
Los organismos internacionales deben seguir analizando de forma crítica y objetiva sus programas de recuperación y aprender de ellos. Pero, sobre todo, los gobiernos deben aprender estas lecciones y tomárselas muy en serio, al igual que los ciudadanos, pues son los beneficiarios finales de programas de recuperación bien gestionados.
Este artículo apareció originalmente en el blog de América Latina y el Caribe del Banco Mundial. La publicación no implica que el Foro Económico Mundial respalde estas opiniones.
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Autoría: Priscilla M. Phelps es especialista en recuperación tras desastres que ha trabajado para el GFDRR. Sylvie Debomy es planificadora urbana sénior. Michel Matera es especialista sénior en gestión del riesgo de desastres.
Imagen: Personas pasan junto a puestos en el centro de Puerto Príncipe el 21 de marzo de 2011. REUTERS/Eduardo Munoz.
