La forma en que se produce, distribuye y consume energía en todo el mundo está experimentando un cambio fundamental de proporciones casi sin precedentes. Esto suele denominarse «transición energética».
El Índice de Desempeño de la Arquitectura Energética Global 2017 (EAPI) aborda algunos aspectos de esta transición en su quinta edición anual, al igual que los Indicadores Regulatorios para la Energía Sostenible (RISE) publicados por el Banco Mundial un mes antes. Este ensayo se centra específicamente en las cuestiones subyacentes de gobernanza y regulación y su relación con los avances hacia sistemas energéticos sostenibles y seguros. En términos del desarrollo de la ONU, este enfoque nos ayuda a considerar los vínculos entre el Objetivo de Desarrollo Sostenible (ODS) 7, que aborda la energía, y el ODS 16, que trata de la paz y la justicia.
Ambos informes consideran la relación entre sus indicadores y los indicadores de gobernanza, utilizando los Indicadores Mundiales de Gobernanza (WGI). Ese trabajo, elaborado en cooperación entre el Banco Mundial y el Natural Resource Governance Institute, afirma: «La gobernanza consiste en las tradiciones e instituciones mediante las cuales se ejerce la autoridad en un país». Los WGI consideran seis dimensiones de la gobernanza. Los dos informes sobre energía centran su breve análisis en la «calidad regulatoria» y el «Estado de derecho».
Muchos países tienen dificultades para modernizar sus sistemas energéticos a fin de respaldar plenamente las necesidades actuales y futuras de seguridad y acceso a la energía, sostenibilidad y crecimiento económico. Todo esto ocurre en un contexto de desplazamiento del poder económico (y de la demanda energética asociada) de los países desarrollados a los países en desarrollo; de traslado del poder político del Estado nación a entidades subnacionales y supranacionales; y de expansión de los procesos de innovación, que pasan de las grandes empresas establecidas a nuevos actores ágiles. Esto está cambiando la configuración de la geopolítica de la energía y el vocabulario utilizado para describirla. Aunque las cuestiones energéticas tradicionales, como la volatilidad de los precios de las materias primas y la seguridad física del suministro, siguen siendo relevantes, los elementos de la transición energética —incluida la atención a la energía limpia— exigen que quienes toman decisiones vayan más allá de los enfoques estáticos.
Durante una sesión privada en la Reunión Anual del Foro Económico Mundial de 2011, el 90 % de los participantes, entre ellos directivos de las mayores empresas energéticas del mundo, responsables de formular políticas y líderes de opinión de toda la cadena de valor de la energía, expresaron su convicción de que se están produciendo cambios significativos en las arquitecturas energéticas de todo el mundo. Casi un tercio dijo creer que el mundo había llegado a un punto de inflexión que marcaba un cambio radical en la forma en que obtenemos, transformamos y consumimos energía.
Aunque las presiones y las posibilidades de cambio en la arquitectura energética se encuentran en un nivel históricamente alto, está menos claro qué forma adoptará la transición. ¿Cómo será la nueva arquitectura energética? ¿Qué entorno propicio permitirá la transición más eficaz hacia una arquitectura energética que satisfaga las necesidades energéticas del mañana, tanto a escala mundial como en los distintos países? ¿Cómo podemos garantizar que la nueva arquitectura contribuya aún más a sustentar las necesidades, a veces contrapuestas, de crecimiento y desarrollo económicos, sostenibilidad ambiental, y acceso y seguridad energéticos? De este debate surgió un conjunto de indicadores mundiales que conforman el EAPI.
El EAPI es elaborado por un equipo conjunto del Foro Económico Mundial y Accenture. Pasa en gran medida desapercibido en los debates generales sobre energía, pero ofrece perspectivas útiles sobre las enormes transiciones que estamos presenciando en el ámbito energético. En 2016, el informe señaló: «Se han sentado las bases para una reconfiguración fundamental de los sistemas energéticos y la infraestructura asociada (…) Se observan señales dispersas de progreso». Esas señales son cada vez más visibles. En el gráfico siguiente se muestran los distintos subindicadores de los apartados para la UE-28 y para un conjunto más amplio de países.
El informe de este año incluye una breve sección sobre la relación entre las puntuaciones del índice y las cuestiones de gobernanza: «Las políticas energéticas son herramientas que los gobiernos pueden utilizar para establecer las condiciones necesarias para transformar sus sectores energéticos. Las políticas de calidad formalizan la visión del gobierno para el sector energético y fijan objetivos realistas a corto, medio y largo plazo que orientan e impulsan el progreso. Existe un vínculo convincente entre las políticas bien diseñadas, medidas por el Indicador de Calidad Regulatoria del Banco Mundial, y los países con mejor desempeño en el EAPI, lo que pone de relieve la importancia de las políticas para la gobernanza del sector y para lograr un sistema energético de alto rendimiento».
Justo un mes antes del lanzamiento del EAPI, el Banco Mundial publicó la primera versión mundial de RISE, junto con un amplio conjunto de datos. El trabajo de RISE ofrece una serie de indicadores que ayudan a comparar los marcos normativos y regulatorios nacionales: «Cada indicador se centra en un elemento del régimen normativo o regulatorio que es importante para movilizar la inversión, como establecer procesos e instituciones de planificación, introducir incentivos o programas de apoyo específicos y garantizar la solidez financiera de las empresas de servicios públicos».
Curiosamente, RISE observa que, aunque muchos de los «cimientos» de una buena gobernanza ya están establecidos, en numerosos países la aplicación y administración de estas normas son deficientes. Al respecto, señala: «En todos los pilares, es más probable que los países cuenten con un marco jurídico sólido y realicen la planificación sectorial que que aborden aspectos más difíciles del entorno normativo. Por ejemplo, más de tres cuartas partes de los países incluidos en RISE se sitúan en la zona verde en el indicador relativo al marco jurídico para las energías renovables, mientras que solo el 9 % lo hace en el caso de los mandatos de eficiencia energética y los incentivos para las empresas de servicios públicos».
Las puntuaciones de RISE muestran una correlación positiva con los indicadores del clima de inversión basados en los Indicadores Mundiales de Gobernanza del Banco Mundial sobre el Estado de derecho y la calidad regulatoria. En estas comparaciones, RISE advierte: «En los países donde las regulaciones generales son débiles, es probable que los elementos normativos medidos por RISE se apliquen de manera inadecuada o sean insuficientes para abordar obstáculos más amplios a la inversión. Por ejemplo, Pakistán se sitúa en la zona verde en energías renovables, al igual que Rusia en eficiencia energética, mientras que ambos obtienen puntuaciones bajas en los dos indicadores WGI. En estos casos, quizá sea necesario adoptar las medidas evaluadas por RISE como parte de una agenda más amplia de reforma de la gobernanza y las políticas para ampliar la inversión».
Un cambio de esta magnitud en los sistemas energéticos no será viable sin un conjunto de herramientas estratégicas que nos ayuden a comprender distintas vías hacia el futuro. Por supuesto, ambos conjuntos de indicadores aquí analizados son muy abstractos y no pretenden ofrecer un tratamiento exhaustivo ni una clasificación de un sistema energético. Más bien, cada uno intenta presentar y considerar la información compleja y las cuestiones altamente interdependientes que caracterizan al sector energético.
Está claro que ahora hay varias iniciativas para evaluar el estado del sistema energético y que estas señalan el papel central de la gobernanza. Comprender la relación entre esos resultados y los fundamentos de la gobernanza y la regulación en los países puede ayudar a quienes toman decisiones y a los inversores. Podría realizarse un análisis más detallado mediante otros métodos de correlación o utilizando otras dimensiones, como la «eficacia gubernamental» o el «control de la corrupción». Para mantener e impulsar el avance positivo de los sistemas energéticos será necesario redoblar los esfuerzos en materia de gobernanza.
El Índice de Desempeño de la Arquitectura Energética Global 2017 está disponible aquí.
