Las redes de protección social de todo el mundo son habitualmente objeto de ataques por parte de críticos que esgrimen un argumento tan engañoso como familiar. Se afirma que medidas como el seguro de salud subvencionado, los programas de alimentación y nutrición y las transferencias monetarias focalizadas a las personas pobres fomentan la inactividad, incentivan el aprovechamiento y crean una cultura de dependencia. Como respuesta, los responsables políticos recortan la financiación, permiten que la inflación erosione las prestaciones y dificultan el acceso de la población a los programas sociales.
En Estados Unidos, hace una generación, la promesa del presidente Bill Clinton de “acabar con el Estado del bienestar tal como lo conocemos” partía de la premisa de que el apoyo a los necesitados genera indigencia. En consecuencia, su administración redujo drásticamente las transferencias y la duración de las prestaciones, e introdujo requisitos de elegibilidad más estrictos. Al mismo tiempo, los programas sociales comenzaron a incluir mecanismos para obligar a participar en el mercado laboral, recortando las prestaciones a los adultos aptos para trabajar que no lograban o no querían encontrar empleo. El propio nombre de uno de los nuevos programas clave, Asistencia Temporal para Familias Necesitadas (TANF, por sus siglas en inglés), dejaba patente la expectativa de que el apoyo no sería indefinido.
Hoy en día, la obsesión por la dependencia y sus consecuencias no es menos aguda. Tras una nueva directiva de la administración Trump, Kentucky, Arkansas y otros 14 estados de EE. UU. han anunciado o introducido requisitos de empleo como condición para acceder a Medicaid (seguro público de salud para personas pobres). Según la declaración de la administración sobre el futuro de la red de protección social en EE. UU., el objetivo es “sacar a nuestros ciudadanos de la asistencia social para llevarlos al trabajo, de la dependencia a la independencia”.
Pero la idea de que la ayuda gubernamental genera dependencia no es exclusiva de ningún país, aunque todos los países se enfrentan a retos específicos para proporcionar redes de protección a las personas pobres. Además, las creencias sobre la dependencia no son solo habituales entre las personas ricas; a menudo se escuchan quejas similares de las mismas personas a las que están destinados los programas sociales. Por ello, no es de extrañar que estas creencias se traduzcan en políticas.
Por eso es importante entender hasta qué punto las actitudes de la ciudadanía sobre la dependencia afectan a la red de protección social de sus respectivos países. Utilizando la Encuesta Mundial de Valores, mis colegas y yo hemos evaluado en qué medida las personas atribuyen la pobreza a la pereza, en lugar de a la injusticia social y económica, y cómo se relaciona esto con las creencias sobre la redistribución. Hemos comprobado que cuanto más atribuyen las personas la pobreza a una falta de voluntad, menos generoso es el sistema de transferencias de su país.
¿Red de protección o trampolín?
Así pues, las creencias sobre la dependencia pueden tener implicaciones reales y tangibles para las personas pobres y para la protección que necesitan. Pero ¿y si esas creencias son erróneas? Por ejemplo, lejos de crear dependencia, es posible que los programas de asistencia social den a las personas las herramientas necesarias para alcanzar la independencia económica, siempre que la ayuda sea fiable y no esporádica ni temporal. En ese caso, la prestación de ayuda gubernamental durante un período prolongado podría generar altos rendimientos sociales y económicos, sobre todo al permitir que las familias de bajos ingresos realicen inversiones a más largo plazo para el futuro.
Para determinar si los programas sociales conducen a la dependencia o a la independencia, mis coautores y yo hemos estudiado los efectos del programa de transferencias monetarias de Indonesia, Program Keluarga Harapan (“Programa Familia Esperanza”). Con la ayuda del Banco Mundial, el Gobierno de Indonesia puso en marcha el PKH como experimento de política a gran escala en 2008. El programa se aplicó en 180 subdistritos seleccionados aleatoriamente, que se compararon con un grupo de control de 180 subdistritos que no contaban con el programa. En total, se encuestó a 14.000 hogares para evaluar los resultados del programa.
El PKH proporciona transferencias monetarias trimestrales a los hogares más pobres del país, lo que equivale aproximadamente a los situados en el 7 % inferior de la distribución de ingresos. Los pagos constituyen entre el 7 % y el 14 % de los ingresos de la persona beneficiaria, por lo que no pretenden cubrir todas las necesidades de un hogar. Además, el programa se dirigía a las familias, a las que se animaba a utilizar las prestaciones para invertir en sus hijos. Solo podían inscribirse los hogares con niños o con una mujer embarazada, y una parte de la ayuda estaba condicionada al cumplimiento de diversas obligaciones relacionadas con la salud y la educación, como la vacunación básica y la finalización de al menos nueve años de escolarización. Como en muchos países, estas condiciones son difíciles de hacer cumplir en la práctica, por lo que muchos hogares recibieron pagos completos a pesar del incumplimiento.
Una característica importante del PKH es que no se limitaba a proporcionar unas pocas semanas o meses de ayuda entre empleos o en caso de una crisis financiera. Por el contrario, se centraba en las personas más pobres y se administró durante al menos seis años, con la premisa de que salir de la pobreza requiere tiempo y un apoyo y una estabilidad constantes.
Poner a prueba las transferencias
En 2011, un estudio sobre los efectos iniciales del PKH mostró que tuvo un impacto positivo en indicadores a corto plazo de resultados sanitarios y educativos tras unos dos años. Por ejemplo, se comprobó que el programa había aumentado las visitas de las beneficiarias a los centros de atención posparto, así como la matriculación de niños en la escuela primaria y secundaria.
Ante este éxito inicial, el Gobierno indonesio amplió el programa de forma generalizada en los años siguientes. En 2013, prestaba asistencia a unos 2,3 millones de hogares en 3.400 subdistritos de todo el país. Sin embargo, el Gobierno pasó a seleccionar distritos específicos, en lugar de seguir el anterior proceso de selección aleatoria. Como resultado, muchos de los subdistritos del grupo de control inicial quedaron excluidos y aún no han recibido el programa.
Esto nos brindó una oportunidad poco común de entender qué ocurre cuando los hogares pobres reciben asistencia continuada más allá de sus necesidades inmediatas, y en lo que los investigadores denominan el “medio plazo” (en este caso, seis años). Tras volver a encuestar a los 14.000 hogares de los grupos de tratamiento y control originales, encontramos varios resultados interesantes.
El primero se refiere al retraso del crecimiento, o crecimiento deficiente, que es uno de los problemas de salud infantil más graves de Indonesia. Dado que los niños crecen más lentamente cuando están desnutridos, la estatura de un niño en relación con su edad puede servir como medida indirecta de su nutrición. Las investigaciones han demostrado una correlación entre el retraso del crecimiento, un coeficiente intelectual más bajo y peores resultados socioeconómicos en la vida adulta.
Al cabo de dos años, el PKH no tuvo ningún impacto en el retraso del crecimiento infantil. Sin embargo, dado que la estatura es una medida de salud que se manifiesta de forma acumulativa a lo largo del tiempo, era posible que el retraso del crecimiento empezara a revertirse solo tras la asistencia continuada del programa. Eso es precisamente lo que ocurrió. Al cabo de seis años, los niños cuyas familias habían recibido de forma regular ayuda adicional del PKH tenían entre un 23 % y un 27 % menos probabilidades de sufrir retraso del crecimiento que los del grupo de control.
De vuelta a la escuela
Encontramos efectos similares en materia de educación. Al cabo de dos años, el PKH había aumentado la matriculación escolar de los niños de entre 7 y 15 años, pero no la de los de entre 15 y 17 años. En ese momento, razonamos que los niños mayores que habían abandonado los estudios antes del programa tendrían más dificultades para volver a la escuela que sus homólogos más jóvenes, incluso si los recursos familiares habían mejorado recientemente.
Pero sospechamos que, si las familias podían beneficiarse de un acceso sostenido al programa, sus hijos no abandonarían los estudios a una edad tan temprana, por lo que la matriculación en el tramo de edad de 15 a 17 años mejoraría con el tiempo. De nuevo, esto resultó ser así. Al cabo de seis años, los niños cuyas familias empezaron a recibir las prestaciones del PKH cuando tenían alrededor de 9 a 11 años (lo que significa que ahora tenían entre 15 y 17 años) tenían alrededor de un 16 % más de probabilidades de estar matriculados en la escuela.
La importancia de estas mejoras en salud y educación difícilmente puede exagerarse. Dejando a un lado los evidentes argumentos morales a favor de garantizar a los niños el acceso a la nutrición y a la escolarización, estas inversiones en hogares de bajos ingresos probablemente se traducirán en beneficios económicos de gran alcance, incluido un mayor nivel de participación en el mercado laboral y de productividad. Y eso, a su vez, podría conducir a una menor participación en los propios programas sociales.
En resumen, el programa de transferencias monetarias de Indonesia produjo mejoras significativas en algunas de las áreas más arraigadas y problemáticas de la salud pública y la educación. Más concretamente, estos avances fueron posibles gracias a una inversión acumulada en la infancia a lo largo de seis años. Lo más probable es que estos resultados no se hubieran logrado con un programa que proporcionara prestaciones temporales o esporádicas.
El Estado del bienestar tal como lo conocemos
Pero la cuestión sigue en pie: ¿generan estos programas una “cultura de la dependencia”? En el caso del PKH, los niños que crecen más sanos y con más formación estarán posiblemente en mejores condiciones para obtener mayores ingresos y trabajar durante más tiempo en el futuro. Por supuesto, para confirmarlo empíricamente, tendríamos que seguir a la población de la muestra original hasta la edad adulta, cuando se incorpore al mercado laboral y desarrolle sus carreras profesionales.
Mientras tanto, los críticos sin duda sostendrán que el programa genera dependencia en los adultos aptos para trabajar en la actualidad. Incluso podrían afirmar que la cultura de la dependencia se reproducirá de forma intergeneracional, a medida que las actitudes de los padres hacia no trabajar y “vivir de las ayudas” se transmitan a sus hijos.
Sin embargo, aquí merece la pena dar un paso atrás y explorar de dónde surge en primer lugar la idea de la dependencia de las ayudas sociales. Sabemos que las creencias sobre la dependencia, la pereza y el desempleo voluntario entre las personas pobres están muy extendidas. Pero ¿por qué ocurre esto?
El principal culpable parece ser la teoría económica clásica, que predice que, cuando los gobiernos conceden prestaciones, las personas pueden decidir que pueden permitirse trabajar menos (los economistas denominan a esto “efecto renta”). Del mismo modo, si las personas beneficiarias temen perder el derecho a las prestaciones si ganan más, pueden abstenerse de trabajar. Es este riesgo moral el que supuestamente lleva a las personas a seguir siendo pobres y a depender de las ayudas indefinidamente.
Pero la evidencia no siempre respalda esta teoría. En otro estudio, mis colegas y yo reanalizamos datos de siete ensayos experimentales diferentes de programas gubernamentales de transferencias monetarias en todo el mundo en desarrollo, desde Filipinas hasta Marruecos y México. Comprobamos que, en la mayoría de los casos, los hombres que recibían prestaciones solían estar ya trabajando, y que no había pruebas de que el apoyo sistemático a la renta redujera el empleo. En un estudio aún más reciente, Sarah Jane Baird, David J. McKenzie y Berk Özler, del Banco Mundial, realizaron una revisión sistemática de la literatura económica sobre este tema y llegaron a una conclusión similar.
En cuanto al PKH, no comprobamos que las personas beneficiarias dejaran de trabajar, ni siquiera tras seis años de recibir transferencias monetarias.
De la “dependencia” a la fiabilidad
Es cierto que algunos programas sociales podrían reducir el empleo. Evidentemente, los responsables políticos deberían considerar los efectos indirectos de las prestaciones públicas en los mercados laborales y en otros ámbitos de la economía. Al mismo tiempo, es necesario cambiar la forma en que pensamos y hablamos de la “dependencia”. La afirmación de que las transferencias reducen necesariamente el empleo puede ser cierta en los manuales de economía básica; en el mundo real, mucho depende del contexto y de cómo se diseñan y aplican las políticas en la práctica.
Es hora de ajustar nuestras creencias sobre la dependencia a los datos. Existe un conjunto amplio y creciente de pruebas de todo el mundo que demuestran que incluso los programas de transferencias monetarias muy sencillos no tienen por qué tener efectos adversos sobre el empleo.
En términos más generales, deberíamos centrarnos menos en vigilar a los “aprovechados” y más en proporcionar a las familias pobres el tipo de asistencia económica fiable que les permita realizar inversiones sustanciales a largo plazo en la salud y la educación de sus hijos. Como hemos visto, los rendimientos de estas inversiones son reales y se acumularán con el tiempo.
Si estamos dispuestos a dejar de lado las creencias predominantes sobre la “dependencia” y la “pereza” de las personas pobres, podemos empezar a convertir la red de protección social en un trampolín para la movilidad social ascendente.
