El precio mundial del petróleo ha sido muy volátil durante la última década. En el último año ha caído más de un 50 %.
¿Debemos esperar que los precios suban, bajen o se mantengan igual? Los efectos económicos de la caída de los precios del petróleo son, por supuesto, negativos en conjunto para los países exportadores de petróleo y positivos para los países importadores. Estados Unidos está ahora sorprendentemente cerca de la autosuficiencia energética, por lo que los efectos macroeconómicos prácticamente se compensan entre sí. Pero ¿qué sucede con los efectos que no son directamente económicos? Si nos preocupan el medio ambiente y otras externalidades, ¿deberíamos querer que los precios del petróleo suban o bajen? ¿Suben, porque eso desalentará el consumo de petróleo? ¿O bajan, porque eso desalentará la producción de petróleo?
La conclusión es que los países deberían procurar hacer ambas cosas: reducir el precio que pagan los productores de petróleo y aumentar el precio que pagan los consumidores de petróleo. ¿Cómo? Mediante la eliminación de los subsidios al petróleo y a los productos refinados, o mediante el aumento de los impuestos sobre ellos. Muchos países de mercados emergentes han aprovechado la caída de los precios del petróleo del último año para llevar a cabo estas reformas. Estados Unidos también debería hacerlo.
El Congreso sigue eludiendo vergonzosamente su responsabilidad de financiar el Fondo Fiduciario de Carreteras Federales. El 30 de julio aplazó el problema con una medida provisional de tres meses, por 35.ª vez desde 2009. Hay pocas discrepancias en cuanto a que las carreteras y los puentes del país se están deteriorando y que la infraestructura nacional de transporte requiere una renovación de la inversión y el mantenimiento. La razón de que no se haya logrado dar de forma reiterada una base sólida a largo plazo al fondo de carreteras es la cuestión de cómo financiarlo. La respuesta obvia es, en parte, un aumento de los impuestos estadounidenses sobre la gasolina, como los economistas llevan mucho tiempo recomendando. El impuesto federal sobre la gasolina se mantiene congelado en 18,4 centavos de dólar por galón desde 1993, el más bajo de los países avanzados. Lo ideal sería que la tasa siguiera una trayectoria de aumento gradual en el futuro.
La fijación de precios de los combustibles constituye una excepción llamativa a la regla general según la cual, si el gobierno solo dispone de un instrumento de política, solo puede alcanzar un objetivo de política. Una reducción de los subsidios o un aumento de los impuestos en el sector petrolero podría contribuir a alcanzar objetivos en al menos seis ámbitos al mismo tiempo:
El presupuesto. Se estima que la reforma de los subsidios energéticos a escala mundial (incluidos el carbón y el gas natural además del petróleo) ofrecería un dividendo fiscal de 3 billones de dólares al año. El dinero ahorrado puede utilizarse para reducir los déficits presupuestarios o reasignarse para financiar gasto deseable, como la construcción y el mantenimiento de carreteras en Estados Unidos, o para recortar impuestos distorsionadores, por ejemplo, los que gravan los salarios de los trabajadores de menores ingresos.
Contaminación y sus efectos adversos para la salud. La contaminación atmosférica exterior provoca, según estimaciones de 3,2 millones de muertes prematuras anuales en todo el mundo. Un impuesto sobre la gasolina es una forma más eficiente de abordar el impacto ambiental del automóvil que alternativas como las normas CAFÉ, que exigen un determinado consumo de combustible por categorías de vehículos.
Emisiones de gases de efecto invernadero, que provocan el cambio climático mundial.
Congestión del tráfico y accidentes de tráfico.
Seguridad nacional. Si el precio minorista del combustible es bajo, el consumo interno será elevado. El alto consumo de petróleo deja a un país vulnerable a las perturbaciones del mercado petrolero derivadas, por ejemplo, de la inestabilidad en Oriente Medio. Si los impuestos sobre la gasolina son altos y el consumo bajo, como en Europa, las fluctuaciones del precio mundial del petróleo tienen un efecto menor en el mercado interno. Es irónico que los subsidios estadounidenses a la producción de petróleo se hayan defendido a menudo por motivos de seguridad nacional ; en realidad, una política de «drenar América primero» reduce la autosuficiencia a largo plazo.
Distribución de la renta. Los subsidios a los combustibles suelen presentarse de forma engañosa como una medida para mejorar la distribución de la renta. La realidad es más bien la contraria. En todo el mundo, los subsidios a los combustibles fósiles son regresivos: mucho menos del 20 % de ellos benefician al 20 % más pobre de la población. Los pobres no son quienes más conducen; tienden a utilizar el transporte público (o a caminar). En cuanto a los subsidios a los productores, los propietarios de las compañías petroleras estadounidenses no necesitan el dinero tanto como los trabajadores de la construcción.
La sabiduría convencional en la política estadounidense es que resulta imposible subir el impuesto sobre la gasolina o incluso plantear la propuesta. Pero otros países también tienen limitaciones políticas. De hecho, algunos gobiernos de países en desarrollo se enfrentaron en el pasado a disturbios civiles o incluso al derrocamiento si no mantenían artificialmente bajos los precios de los combustibles y de los alimentos. Sin embargo, algunos de ellos han logrado superar estos obstáculos políticos en el último año. La lista de países que han reducido o eliminado recientemente los subsidios a los combustibles incluye a Egipto, Ghana, India, Indonesia, Malasia, México, Marruecos y los Emiratos Árabes Unidos, que suprimieron los subsidios a los combustibles para el transporte con efecto desde el 1 de agosto.
Además de aumentar los impuestos sobre el consumo de combustible, Estados Unidos también debería eliminar algunos de sus subsidios a la producción de petróleo. Las compañías petroleras pueden «imputar como gasto» (deducir inmediatamente de su base imponible) un porcentaje elevado de sus costes de perforación, algo que otras industrias no pueden hacer con sus inversiones. La mayoría de los políticos saben que una economía sólida exigiría eliminar esta ventaja. Pero no han sido capaces de reunir la voluntad política necesaria. Entre las demás ventajas concedidas a la industria petrolera, a menudo ha podido perforar en tierras federales y en alta mar sin pagar la tarifa de mercado íntegra por las concesiones.
Los políticos que más se quejan de los males de las ayudas públicas son con frecuencia los mayores defensores de las subvenciones al sector petrolero. Las contribuciones políticas y el cabildeo de la industria deben formar parte de la explicación. Aun así, resulta sorprendente que los políticos que se definen como conservadores fiscales vean más rédito político en cerrar el Export-Import Bank, que obtiene beneficios para el Tesoro de Estados Unidos mientras respalda las exportaciones, que en poner fin a los subsidios al petróleo, que cuestan al Tesoro una cantidad considerable.
Un estudio reciente del FMI estima que los subsidios energéticos mundiales, ya sea en el extremo de los productores o en el de los consumidores, ascienden a más de 5 billones de dólares al año. (Los subsidios al petróleo representan alrededor de 1 ½ billones de esa cifra. Gran parte también va al carbón, que causa aún más daños ambientales que el petróleo.) Los subsidios estadounidenses a los combustibles fósiles han sido, de forma conservadora, estimados en 37 000 millones de dólares al año, sin incluir el coste de las externalidades ambientales.
Los líderes de los países de mercados emergentes han reconocido ahora algo que los políticos estadounidenses aparentemente han pasado por alto: que este es el mejor momento para llevar a cabo estas reformas. Los precios del petróleo han caído recientemente hasta alrededor de 50 dólares por barril, desde un nivel muy por encima de los 100 dólares por barril en el verano de 2014. Así, los gobiernos que actúen ahora pueden reducir los subsidios energéticos o aumentar los impuestos sin que los consumidores vean un incremento del precio minorista de un año a otro.
Para Estados Unidos y otros países avanzados también es un buen momento para la reforma de los precios de los combustibles desde el punto de vista de la política macroeconómica. En el pasado, los países tenían que preocuparse de que un impuesto sobre los combustibles en aumento pudiera incorporarse a tasas de inflación incómodamente altas. Sin embargo, actualmente los banqueros centrales no se preocupan por la inflación, salvo en el sentido de que intentan que suba un poco.
El Congreso tendrá que volver a ocuparse de la financiación de las carreteras en septiembre. Si otros países han comprobado que lo «políticamente imposible» se ha vuelto de repente posible, ¿por qué no Estados Unidos?
Este artículo se publica en colaboración con Jeffrey Frankel’s Blog. La publicación no implica que el Foro Económico Mundial respalde las opiniones expresadas en él.
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Autor: Jeffrey Frankel, catedrático de la Escuela Kennedy de Gobierno de la Universidad de Harvard, dirige el Programa de Finanzas Internacionales y Macroeconomía del National Bureau of Economic Research de Estados Unidos, donde es miembro del Business Cycle Dating Committee, el árbitro oficial estadounidense de las recesiones y las recuperaciones.
Imagen: El Monumento a Washington, con una bandera estadounidense ondeando en primer plano, en Washington, el 22 de febrero de 2002. REUTERS/Molly Riley
