Quienes están preocupados por el futuro del clima terrestre esperan que la convención sobre el cambio climático que se celebrará en diciembre en Lima, Perú, permita avanzar hacia compromisos nacionales concretos, de cara a un acuerdo internacional en la decisiva reunión de París, prevista para diciembre de 2015.
El precedente del Protocolo de Kioto, negociado en 1997, es más desalentador que alentador. Fue alentador porque los países pudieron llegar políticamente a un acuerdo sobre límites cuantitativos jurídicamente vinculantes para sus emisiones de gases de efecto invernadero, que debían alcanzarse con ayuda del comercio internacional y otros mecanismos de mercado. Pero fue desalentador porque China y otros grandes países en desarrollo no estaban dispuestos a aceptar límites a sus propias emisiones y, en gran medida por ese motivo, Estados Unidos nunca ratificó Kioto.
Una rara sorpresa alentadora llegó de Pekín el 12 de noviembre, cuando el presidente de Estados Unidos, Barack Obama, y su anfitrión, el presidente chino Xi Jinping, anunciaron un acuerdo bilateral sobre restricciones cuantitativas durante la próxima década a las emisiones de gases de efecto invernadero de los dos mayores emisores del mundo. La mejor esperanza por ahora es un sistema menos estricto, en el que cada país proponga planes y objetivos para sus propias emisiones, como se acordó en el Acuerdo de Copenhague de 2009 y el Acuerdo de Cancún de 2010. Muchos países han presentado esos planes, al menos en relación con los objetivos para 2020. El siguiente paso es hacerlo para 2030.
Para que funcione un sistema de objetivos de emisiones, debe existir una noción general de cuál es un objetivo justo que un país pueda aceptar, según sus circunstancias. Esto permitiría elaborar un cuadro comparativo para determinar qué países están haciendo la parte que les corresponde y cuáles quizá no. La idea es que quienes sean menos ambiciosos sientan entonces presión de sus pares para mejorar sus propuestas.
Precisar el concepto de «justicia» parece extraordinariamente difícil, sobre todo desde el punto de vista de un economista. Las percepciones sobre cuál es la parte justa de la carga que corresponde a cada país varían mucho. India, por ejemplo, suele señalar que el estadounidense promedio ya emite diez veces más gases de efecto invernadero que el indio promedio; desde su perspectiva, una asignación justa consistiría en objetivos de emisiones per cápita iguales para todos. Por su parte, los estadounidenses creen que sería injusto imponer a las empresas de Estados Unidos un alto costo económico para reducir las emisiones si las industrias de alto consumo energético simplemente se trasladaran a países en desarrollo que no hubieran limitado el crecimiento de sus propias emisiones.
Ambas partes tienen razón en algo. Sin embargo, no sería razonable esperar que los países ricos aceptaran emisiones per cápita iguales (al menos no en un futuro próximo). Eso equivaldría a transferirles a los países pobres enormes porciones del ingreso nacional de los países ricos, algo que estos nunca aceptarán. Por otro lado, tampoco sería razonable pedir a los países pobres que redujeran sus emisiones en el mismo porcentaje respecto de los niveles actuales que los países ricos. Eso no les permitiría tener la oportunidad de crecimiento económico de la que ya disfrutaron los ricos mientras creaban el problema del cambio climático.
Tres principios de justicia para los objetivos de emisiones
Todos deberían participar y asumir objetivos. Pero solo es justo tener en cuenta las circunstancias particulares de cada país, especialmente su nivel de vida. Por fortuna, es posible describir e incluso cuantificar qué objetivos pueden considerarse justos y razonables. Tres principios:
Recuperación de quienes llegan tarde: Es justo esperar que los países que han aumentado rápidamente sus emisiones las reduzcan, pero no es práctico exigirles que las reviertan por completo y de inmediato.
Progresividad: Es justo esperar que los países ricos acepten recortes mayores que los países pobres, medidos en relación con la trayectoria que habrían seguido sus emisiones de otro modo (la llamada trayectoria «sin cambios», o BAU).
Costo: No es razonable esperar que un país o grupo de países acepte recortes que le ocasionarían costos económicos desproporcionadamente altos.
Estos principios no son meras propuestas teóricas de torre de marfil. Resulta que los objetivos de emisiones que los países han acordado en el pasado —en Kioto y en Cancún— tienden estadísticamente a ajustarse a una fórmula que cuantifica los tres principios. En particular, los países más ricos o que habían aumentado sus emisiones más rápidamente aceptaron recortes más pronunciados que otros. Entre los países que acordaron objetivos en Kioto, cada aumento del 10 % en el ingreso per cápita correspondió a una reducción acordada de las emisiones un 1,4 % mayor (respecto de BAU). En los objetivos de Cancún, cada aumento del 10 % en el ingreso correspondió a un recorte adicional del 1,6 % respecto de BAU. (Las trayectorias objetivo también incorporaban un «factor de recuperación de quienes llegan tarde» que acercaba a cada país a sus emisiones de 1990). Si la fórmula se extiende al resto del siglo, reduciendo gradualmente el peso del pasado y aumentando gradualmente el peso de los objetivos per cápita, las estimaciones de los modelos muestran que ningún país sufriría una pérdida superior al 1 % del PIB en valor presente descontado.
Este enfoque permite juzgar quién, en las negociaciones actuales, propone hacer la parte que le corresponde, quién propone hacer más y quién menos. Por supuesto, la cuestión de cómo repartir la carga económica de un grado concreto de mitigación del cambio climático es completamente distinta de la cuestión de cuán ambiciosa debería ser, desde el punto de vista ambiental, la trayectoria mundial de emisiones.
Consideremos los acontecimientos más recientes en cuanto a los objetivos que los países han prometido unilateralmente antes de la Cumbre de Lima. Utilizamos modelos económicos y climáticos para traducir las promesas a unidades comunes de toneladas de emisiones y estimar BAU (Hof et al. 2013). (Algunos países expresan sus objetivos numéricos en toneladas de dióxido de carbono equivalente, otros en relación con las emisiones de determinados años y otros en relación con sus PIB).
La Figura 1 representa los recortes de emisiones prometidos por los países frente a sus ingresos, para que podamos evaluar la progresividad. El eje vertical muestra los recortes de emisiones, expresados en relación con una línea de base determinada. La línea de base es el promedio simple de las emisiones reales del país en 2005 y el nivel de emisiones BAU para 2020. Esta línea de base tiene en cuenta en cierta medida la realidad del rápido crecimiento, particularmente en los países en desarrollo, y a la vez acerca a todos parcialmente a los niveles de 2005. La estimación estadística del «factor de recuperación de quienes llegan tarde» incorporado en los objetivos es 0,51, una cifra muy significativa y notablemente cercana a 0,50. Esto justifica usar el promedio simple para establecer la línea de base. Los objetivos actuales toman 2005 como año de base, en lugar de 1990. Muchos países optan ahora explícitamente por expresar sus objetivos como recortes porcentuales respecto de sus niveles de 2005. Pero es más importante el hallazgo, para el conjunto de países de la muestra, de que la cifra de 2005 resulta muy significativa en una regresión sin restricciones y que la cifra de 1990 ya no es significativa en absoluto. Evidentemente, ha pasado demasiado tiempo desde 1990 y ya no se lo considera parte de la línea de base pertinente
El eje horizontal de la Figura 1 muestra el ingreso per cápita del país en 2010 (en escala logarítmica). La pendiente de la línea corresponde notablemente a estimaciones anteriores basadas en datos anteriores: cada aumento del ingreso del 10,0 % se asocia, en promedio, con un recorte un 1,4 % más ambicioso. En general, la línea se ajusta a los puntos, lo que refleja que la relación es estadísticamente muy significativa. Este ajuste da motivos para pensar que los países vuelven a actuar implícitamente conforme a nociones de justicia similares a las que hemos planteado.
Figura 1. Los recortes prometidos vuelven a ser mayores en los países de ingresos más altos
Veamos algunos ejemplos. Los recortes relativamente modestos del objetivo de India para 2020 son adecuados dada su baja renta per cápita. Al parecer, los objetivos de Indonesia son los más ambiciosos, teniendo en cuenta sus circunstancias. Noruega propone los mayores recortes de todos. Esto puede explicarse en parte por sus altos ingresos, pero aun así está haciendo algo más de lo que le corresponde.
Los tres países que más se quedan cortos en estos cálculos son Moldavia, Singapur y Turquía. Podría parecer imposible comparar las contribuciones de tres países en situaciones tan distintas. Singapur, de altos ingresos, se compromete con un objetivo que supone un recorte considerable del 7 % respecto de su BAU para 2020, pero que aún está un 23 % por encima de su nivel de 2005. (Ha ofrecido recortes más pronunciados si se alcanza un acuerdo internacional jurídicamente vinculante). Turquía todavía no se compromete a ningún recorte y, de hecho, está embarcada en una costosa y contaminante carrera por el carbón. Moldavia, en realidad, pide que se le reconozca «aire caliente» (es decir, quiere un objetivo por encima de su trayectoria actual de emisiones, deprimida por un mal desempeño económico).
Lo que más interesa a la mayoría: tanto China como Estados Unidos muestran recortes para 2020 cercanos a la relación general, aunque ligeramente inferiores. Los objetivos que proponen estos dos mayores emisores representan aproximadamente la «parte justa» que les corresponde del total mundial.
Observaciones finales
Así pues, este cuadro comparativo ofrece buenas noticias:
Es posible cuantificar la justicia;
Los objetivos de emisiones que la mayoría de los países han propuesto de cara a Lima se ajustan relativamente bien a la relación de «justicia»; y
Esta evaluación incluye a China y Estados Unidos, sin cuya participación seria es poco lo que se puede avanzar.
Quedan dos grandes preguntas. Primero, ¿podrán estos países cumplir sus promesas?
Segundo, ¿cuáles deberían ser los objetivos para 2030 y los años posteriores? El tipo de análisis estadístico que aquí se describe puede servir de base para juzgar qué es apropiado. Ahora que los tres mayores emisores —China, Estados Unidos y la UE— han anunciado objetivos posteriores a 2020, la fórmula podría recalibrarse para la próxima ronda. Estos tres datos clave bastan para identificar los parámetros de la ecuación para 2025 o 2030, lo que a su vez podría ayudar a otros países a decidir qué objetivos futuros proponer. Así, este criterio estadístico para juzgar la justicia puede seguir siendo una herramienta poderosa para determinar qué parte de la carga corresponde asumir a cada país.
Nota de los autores: Una versión abreviada de esta columna apareció en Project Syndicate y una versión más extensa como nota de la Harvard Kennedy School . Esta investigación da continuidad a nuestro artículo de 2014, «Cooperación sostenible en la política climática mundial: fórmulas específicas y objetivos de emisiones», publicado en Climate Change Economics, 5(3); RWP 12-012 de Harvard Kennedy School.
Referencias
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Publicado en colaboración con VoxEU
Autora: Valentina Bosetti es profesora asociada del Departamento de Economía de la Universidad Bocconi. Jeffrey Frankel es profesor Harpel en la Kennedy School of Government de la Universidad de Harvard.
Imagen: El sol se ve detrás del humo que sale de la chimenea de una planta de calefacción en Taiyuan, provincia de Shanxi, el 9 de diciembre de 2013. REUTERS.
