Tras una maratoniana sesión final, los negociadores de la conferencia internacional sobre el clima celebrada en Lima han trazado una vía hacia un acuerdo global en París a finales del próximo año. Sin embargo, siguen sin resolverse muchas cuestiones importantes, y la falta de transparencia sobre las contribuciones de los países para combatir el cambio climático amenaza con socavar la legitimidad del resultado final.
El Llamamiento de Lima para la Acción Climática consta de dos componentes clave: una decisión sobre cómo presentarán los países en 2015 sus acciones propuestas para hacer frente al cambio climático («contribuciones previstas determinadas a nivel nacional», en el lenguaje de la ONU); y un anexo de elementos que servirá de base para negociar los detalles finales de cualquier acuerdo en la conferencia de París. Acordar una hoja de ruta y un punto de partida para el próximo año era la tarea esencial en Lima, por lo que, según este criterio, la conferencia fue un éxito.
Sin embargo, tan importante como lo que contiene el acuerdo de Lima es lo que falta. Destaca especialmente la falta de transparencia sobre las contribuciones previstas de los países, un detalle esencial para comparar los distintos niveles de esfuerzo y entender cómo se suman colectivamente estas acciones. Algunos países se esforzaron mucho por garantizar la inclusión de requisitos obligatorios de información, entre ellos los relativos a puntos de referencia, plazos, alcance, cobertura, supuestos y metodologías para los compromisos de los países. Pero la versión final deja esos detalles como opcionales, lo que podría permitir a los países poco ambiciosos ocultar sus acciones.
Aunque se ha acordado encomendar a funcionarios de la ONU la elaboración de una evaluación formal del efecto agregado de las contribuciones previstas determinadas a nivel nacional, la falta de transparencia podría menoscabarla. Si no se dispone de información de base, será difícil medir cómo responden las acciones agregadas de los países a la ciencia climática actual y, por tanto, comprender el nivel de riesgo climático que asume el mundo. A partir de ahora, organismos externos como universidades, centros de estudios y ONG tendrán la responsabilidad de tratar de examinar las contribuciones de los países para intentar cubrir las lagunas de información.
Lima siempre iba a ser un paso intermedio, no una negociación final. Los grandes movimientos políticos, incluido el anuncio conjunto sobre el clima de EE. UU. y China, los objetivos de la UE para 2030 y las contribuciones de 10.000 millones de dólares al Fondo Verde para el Clima, se produjeron todos en los meses previos a la conferencia. El impulso generado por estas acciones mejoró el tono de las negociaciones. Aunque alcanzar un consenso no fue fácil, el proceso de elaboración del anexo de «elementos» para la negociación del próximo año fue menos conflictivo de lo que cabía prever.
En cambio, las principales tensiones giraron en torno a la cuestión de larga data de las «responsabilidades comunes pero diferenciadas y las capacidades respectivas», que distingue claramente entre las políticas de los países desarrollados y en desarrollo; y al tema de las pérdidas y los daños, con la posibilidad de compensar a los países vulnerables por los efectos inevitables del cambio climático. Tras un fuerte impulso de muchos países en desarrollo, especialmente India, ambos asuntos quedaron reflejados en el texto final de Lima. Resolver los desacuerdos que aún tienen los países sobre la diferenciación será uno de los principales desafíos diplomáticos del próximo año.
Las negociaciones de Lima demostraron cómo una mayor presión diplomática e interna puede cambiar las posiciones de los países. Tony Abbott, primer ministro de Australia, se vio obligado a dar marcha atrás en su anterior oposición tajante a contribuir al Fondo Verde para el Clima, expresada durante la presidencia australiana del G20 en noviembre. La presión de países desarrollados y en desarrollo, incluidos EE. UU. y China, junto con las campañas de ONG nacionales, llevó a Australia a anunciar en Lima una contribución de 200 millones de dólares australianos al Fondo. También hubo varias contribuciones de países en desarrollo para reforzar la cooperación Sur-Sur, incluidos 6 millones de dólares estadounidenses cada uno de Perú y Colombia.
La presidencia peruana de las negociaciones fue clave para alcanzar un resultado final. Manuel Pulgar-Vidal, ministro de Estado para el Medio Ambiente de Perú y presidente de las negociaciones de Lima, recibió amplios elogios por su liderazgo. Al hablar en Chatham House en noviembre, Pulgar-Vidal declaró: «Lima quiere ser reconocida como el lugar que puso en marcha la agenda climática para una acción transformadora». Los elementos que servirán de base para las negociaciones del próximo año incluyen varias opciones que podrían hacerlo posible, entre ellas un objetivo de implementación a largo plazo para alcanzar emisiones netas cero.
En el plano diplomático, EE. UU., China e India participaron activamente en la configuración del acuerdo final. El secretario de Estado de EE. UU., John Kerry, viajó personalmente a las conversaciones para reafirmar el compromiso del presidente Barack Obama con la acción global frente al cambio climático. Está claro que un acuerdo en París se considera cada vez más una parte importante del legado del presidente. China e India también estuvieron en el centro de todas las negociaciones clave, especialmente las relativas a la diferenciación. Sin embargo, sus inquietudes sobre la soberanía contribuyeron al limitado nivel de transparencia del acuerdo. En cambio, la UE tuvo una participación relativamente discreta en esta negociación. Ed Davey, secretario de Estado británico para el Cambio Climático, participó activamente en la presidencia de los debates sobre financiación, pero en otros asuntos se tuvo la impresión de que la UE estuvo ligeramente por debajo de su peso. Una Europa más asertiva será importante para las negociaciones de 2015.
Al entrar las negociaciones climáticas en su recta final, antes de la conferencia de París a finales de 2015, sigue siendo posible alcanzar un acuerdo transformador. Pero aún quedan muchos obstáculos importantes, y será necesario redoblar los esfuerzos para lograrlo.
Este artículo se publica en colaboración con Chatham House. La publicación no implica que el Foro Económico Mundial respalde las opiniones expresadas.
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Autor: Shane Tomlinson es investigador sénior en Chatham House, donde trabaja en cuestiones de gobernanza de la energía, el clima y los recursos.
Imagen: Sale humo de las chimeneas de la central eléctrica de Belchatow, la mayor central eléctrica de carbón de Europa. REUTERS/Peter Andrews.
