Los precios del petróleo casi se han reducido a la mitad en seis meses, hasta situarse por debajo de los 60 dólares por barril debido a la negativa de la OPEP a recortar la producción. Esto significa que todos los países miembros están revisando sus políticas de gasto público. Mientras que países como Irán y Venezuela se enfrentan a una crisis fiscal inminente, las repercusiones a corto plazo para las monarquías petroleras de la península arábiga son menos drásticas.
Sin embargo, a largo plazo, su altísima dependencia del petróleo plantea un desafío más fundamental que el de casi cualquiera de sus rivales.
La situación actual de las finanzas públicas
Los grandes productores de hidrocarburos del Golfo —Kuwait, Qatar, Arabia Saudita y los Emiratos Árabes Unidos (EAU)— registraron importantes superávits fiscales en 2014, beneficiándose de los elevados precios del petróleo a principios de año. Entre estos países del Consejo de Cooperación del Golfo (CCG), solo Baréin ha incurrido en un déficit considerable.
Sin embargo, se avecinan problemas para el futuro: los precios del petróleo a los que los presupuestos públicos alcanzan el equilibrio se han más que triplicado, en promedio, desde principios de la década de 2000, a medida que han aumentado los compromisos de gasto.
Según las estimaciones del FMI, el punto de equilibrio se sitúa ahora por encima de los precios actuales del petróleo en Baréin, Omán, Arabia Saudita y los EAU, mientras que Kuwait y Qatar también lo rozan al precio actual.
Precios de equilibrio del petróleo en los Estados del Golfo (USD/barril)
Fuente: FMI, octubre de 2014; Steffen Hertog
Arabia Saudita, los EAU, Kuwait y Qatar cuentan con importantes reservas en el extranjero, equivalentes a varios presupuestos anuales, lo que les da un margen considerable para incurrir en déficits sin endeudarse. Baréin y Omán, que solo tienen pequeñas reservas en el extranjero, disponen de menos margen de maniobra fiscal. Baréin, en particular, ya tiene una deuda pública superior al 40 % del PIB. Ya ha adoptado algunas medidas de austeridad y es el único país del grupo cuyo gasto estimado para 2013 fue inferior al de 2012.
Sin embargo, los gobiernos de toda la región saben bien que el rápido crecimiento del gasto de la última década no puede continuar. Este enfoque podría agotar las reservas financieras en apenas una década en el caso de Arabia Saudita y en un plazo de entre una y dos décadas en los demás países.
Los Estados del Golfo CCG
El precedente de los años noventa
El último período de bajos precios del petróleo y austeridad fiscal se prolongó desde mediados de la década de 1980 hasta finales de la década de 1990. Por lo general, los gobiernos del Golfo recortaron primero el gasto en proyectos e infraestructuras, y protegieron los salarios públicos y servicios públicos como la educación y la sanidad durante todo el tiempo posible. No solo protegieron el empleo público, sino que este siguió creciendo. En la década de 1990, Arabia Saudita abandonó casi por completo el gasto de capital, lo que provocó el deterioro de las infraestructuras públicas, que no se abordó hasta el auge petrolero de la década de 2000.
Las subvenciones siguieron el mismo patrón. Se redujeron los presupuestos para préstamos industriales y se elevaron las tarifas de los servicios públicos para los usuarios industriales, mientras que se mantuvieron las subvenciones a los hogares, o bien los aumentos de tarifas solo afectaron a los hogares más grandes (y más ricos). Otro ejemplo de Arabia Saudita: a principios de la década de 1990, la aerolínea nacional subió los precios de los billetes de clase business y primera clase, pero mantuvo los precios subvencionados para quienes viajaban en clase económica.
Este contexto fue difícil para los fabricantes, pero los contratistas fueron los más afectados: decenas de miles quebraron. ¿La lección? Los derechos generalizados al empleo, los servicios y las subvenciones son más delicados desde el punto de vista político que otras formas de gasto.
Los parámetros básicos de las políticas del Golfo no han cambiado desde entonces. Si acaso, los derechos populares se han fortalecido y los ciudadanos se han organizado mejor para reivindicarlos; a diferencia de la disidencia política, las protestas públicas y privadas en favor de aumentos salariales y empleo público, o contra las reformas de las subvenciones, suelen tolerarse y a menudo dan resultado. En cambio, las empresas privadas han soportado una presión pública cada vez mayor por no ofrecer suficientes puestos de trabajo a los nacionales, por lo que, una vez más, es probable que sean las primeras en sufrir recortes fiscales.
Nuevos patrones fiscales
Incluso si los precios del petróleo se recuperan, el panorama es el siguiente: el gasto corriente tendrá que seguir aumentando para dar cabida al creciente número de ciudadanos en edad de trabajar, muchos de los cuales seguirán empleados en el sector público. También podría ser necesario aumentar el gasto para contener crisis políticas al estilo de la Primavera Árabe. Todo esto significa que habrá que reducir el gasto de capital.
Perforación petrolera en el desierto de Baréin Philippe Leroyer
Esto podría obligar a los gobiernos a reducir o incluso detener algunos proyectos de gran envergadura, incluidas algunas de las infraestructuras previstas para la Copa Mundial de 2022 en Qatar. A largo plazo, existe el peligro de que se reduzca incluso el gasto en infraestructuras esenciales, como ocurrió en los países menos ricos del Golfo en la década de 1990. Esto, a su vez, podría poner en peligro la estrategia regional de diversificación para reducir la dependencia del petróleo, que abarca desde la petroquímica y la minería hasta la aviación y el turismo.
Dado que las economías del Golfo dependen especialmente del gasto público, estos recortes afectarán al crecimiento económico. A corto plazo, repercutirán sobre todo en los sectores económicos que dependen del gasto público en proyectos. A medio y largo plazo, los elevados precios de equilibrio, afianzados por los aumentos graduales del gasto corriente, podrían generar déficits crónicos. En tal situación, también habría que estabilizar e incluso reducir el gasto corriente para cuadrar las cuentas, lo que supondría un estancamiento de la economía de consumo.
Las restricciones fiscales como oportunidad para las políticas públicas
Al igual que en la década de 1990, la caída del precio del petróleo ha dado señales de reactivar el debate sobre las reformas. Incluso en Kuwait, generalmente el país más rezagado de la región en materia de reformas, el gobierno ahora debate abiertamente la necesidad de reformas fiscales.
Una reforma necesaria consiste en reducir las subvenciones a la energía para uso doméstico. Los precios de la energía son excepcionalmente bajos en comparación con los del resto del mundo, lo que provoca un consumo excesivo a gran escala. Abu Dabi aumentó las tarifas de electricidad y agua en noviembre pasado, aunque los residentes extranjeros soportaron la mayor parte del impacto.
Subvenciones energéticas estimadas en el Golfo como % del PIB
FMI, cifras de 2011
Otra opción será privatizar activos públicos no esenciales, algo que ya se está planificando en Omán. El inconveniente es que las valoraciones bursátiles probablemente serán bajas justo cuando más se necesiten los ingresos. Las empresas públicas de los sectores de la aviación, la industria pesada, las telecomunicaciones y la banca también han sido herramientas fundamentales de la estrategia de diversificación del CCG, por lo que los gobernantes se mostrarán reacios a venderlas.
También es probable que los países del Golfo aumenten la presión sobre el sector privado para que emplee a más ciudadanos. Sin embargo, será difícil ponerlo en práctica mientras los mercados laborales locales sigan abiertos a la mano de obra inmigrante de bajo costo, un pilar fundamental del modelo económico del Golfo.
¿Otras reformas dolorosas?
Aunque el FMI lleva diciendo desde hace 30 años que los países del Golfo deben reducir su dependencia del petróleo para financiar el gasto público, los impuestos siguen siendo políticamente inaceptables. Ningún gobierno logró introducir reformas fiscales sustanciales durante la era de austeridad de la década de 1990. Un plan para establecer un impuesto sobre el valor añadido en todo el CCG sigue paralizado pese a años de debate.
Se tarda mucho en construir un sistema fiscal moderno. Y, dado que estas economías dependen tanto del gasto público, tampoco está claro hasta qué punto el sector privado tiene capacidad para generar ingresos por sí solo. Además, la introducción de impuestos de base amplia probablemente daría lugar a reivindicaciones políticas por parte de las empresas y de la población en general, algo que los gobernantes del Golfo intentarían evitar hasta que fuera demasiado tarde.
En suma, la actual caída del precio del petróleo no supone una amenaza inmediata para la estabilidad del Golfo. Incluso en el caso de Baréin y Omán, sus vecinos más ricos podrían evitar un colapso económico políticamente indeseable mediante subvenciones y préstamos. Y cuando se agoten sus reservas en el extranjero, aún podrán aplazar lo inevitable emitiendo deuda que puedan obligar a los bancos locales a aceptar.
Sin embargo, con el tiempo el gasto público y el crecimiento económico se ralentizarán e incluso podrían revertirse. La atención de las políticas públicas se desplazará gradualmente hacia reformas más dolorosas, pero necesarias, que aun así podrían llegar demasiado poco y demasiado tarde para evitar una crisis fiscal. Y, a medida que la realidad finalmente alcance a esta parte del mundo, es probable que su poder regional y mundial disminuya.
Este artículo se publica en colaboración con The Conversation. La publicación no implica que el Foro Económico Mundial respalde las opiniones expresadas.
Manténgase al día con Forum:Agenda suscríbase a nuestro boletín semanal.
Autor: Steffen Hertog es profesor asociado de la London School of Economics and Political Science.
Imagen: Un empleado llena un tubo de ensayo con aceite mineral del yacimiento de Vankor, propiedad de la empresa Rosneft, en un laboratorio de control de calidad de la compañía de productos petrolíferos Krasnoyarsknefteproduct en Krasnoyarsk, Siberia, el 10 de octubre de 2014. REUTERS.
