La fijación de precios del carbono se considera ampliamente una herramienta indispensable para alcanzar los objetivos del Acuerdo de París de mitigación del cambio climático. Historias de éxito como la de Suecia, que actualmente tiene el precio del carbono más alto del mundo, con US$139 (Banco Mundial 2018), demuestran que sí es posible lograr que la fijación de precios del carbono funcione. Mientras que la economía sueca creció un 60 % desde la introducción del impuesto al carbono sueco en 1991, las emisiones de carbono disminuyeron un 25 % (Banco Mundial 2016). Sin embargo, menos del 20 % de las emisiones mundiales actuales de gases de efecto invernadero está cubierto por un precio del carbono, y la mayoría de los precios se sitúan por debajo del rango de 40-80 dólares por tonelada de CO2 (tCO2) necesario para alcanzar los objetivos comprometidos en el marco del Acuerdo de París (Stiglitz y Stern 2017).
¿Cómo pueden introducirse políticas de fijación de precios del carbono más ambiciosas? En primer lugar, debemos darnos cuenta de que lograr una mayor aceptabilidad política es el principal reto para los responsables de políticas. La mayoría de los consejos económicos sobre el diseño de las reformas de fijación de precios del carbono se centran en cuestiones de eficiencia y equidad: ¿cómo podría afectar la política al crecimiento del PIB? ¿Cuáles son los efectos distributivos previstos de la política? Por supuesto, la eficiencia y los impactos distributivos son determinantes cruciales de la aceptación pública. Sin embargo, las lecciones económicas tradicionales tienen poca importancia si la reforma de la fijación de precios del carbono no puede aplicarse por razones políticas.
En un nuevo artículo (Klenert et al. 2018), sugerimos cómo podría ajustarse el diseño de las reformas de fijación de precios del carbono para aumentar su aceptabilidad para el público en general, basándonos en las recientes ideas de las ciencias del comportamiento y políticas, que van más allá de las lecciones tradicionales sobre equidad y eficiencia. Los ingresos mundiales por fijación de precios del carbono ya son considerables, con 33.000 millones de dólares en 2017 (Banco Mundial 2018), y es probable que aumenten en el futuro. Por tanto, el modo en que se utilizan desempeña un papel fundamental en la percepción pública de la fijación de precios del carbono.
Las lecciones de la economía del comportamiento y de la ciencia política señalan formas de reciclar los ingresos de la fijación de precios del carbono que mejoran su aceptabilidad política entre los ciudadanos. Factores relacionados con la percepción pública, como la relevancia de los beneficios, las visiones culturales del mundo o la confianza general en los políticos, ayudan a explicar por qué algunos sistemas de fijación de precios del carbono son actualmente (im)populares y contribuyen a generar ideas sobre cómo podría hacerse más atractiva para el público.
Figura 1 Precios del carbono, confianza pública y corrupción percibida
Nota: Todos los precios del carbono corresponden a 2016, excepto los datos de Australia, que corresponden a 2012.
¿Qué hace que la fijación de precios del carbono sea (im)popular?
La ciencia del comportamiento revela cuatro efectos principales sobre la aceptabilidad de las reformas de fijación de precios del carbono.
En primer lugar, la disposición a pagar por la mitigación del cambio climático depende en gran medida de factores políticos, económicos y culturales, así como de las visiones del mundo. Hay que evitar activar la ‘aversión a la solución’ –la tendencia de los ciudadanos a ser más escépticos ante los problemas ambientales si la solución política desafía o contradice predisposiciones ideológicas subyacentes–.
En segundo lugar, los ciudadanos tienden a ignorar o dudar del efecto correctivo (‘pigouviano’) de la fijación de precios del carbono, pero pueden verse apaciguados si los ingresos se destinan a un fin específico, como el gasto verde o las transferencias a los hogares desfavorecidos.
En tercer lugar, el etiquetado del precio del carbono puede alterar las percepciones sobre su deseabilidad. Algo tan sencillo como reetiquetar el precio del carbono como «gravamen sobre el CO2», como se ha hecho en Suiza y Alberta, o hablar de «tarifa y dividendo», podría sortear la aversión a la solución y hacer la medida más aceptable para los ciudadanos.
En cuarto lugar, aumentar la visibilidad de los beneficios derivados de una reforma de fijación de precios del carbono mejora la aceptabilidad, por lo que puede ser aconsejable que el reciclaje de los ingresos sea visible. Algunos métodos de reciclaje, como las transferencias a los hogares o la inversión pública, podrían ser más visibles para el público que, por ejemplo, las reducciones de impuestos.
La ciencia política aporta dos ideas principales sobre la fijación de precios del carbono.
En primer lugar, una fijación ambiciosa de precios del carbono suele estar correlacionada con una alta confianza política y bajos niveles de corrupción (véase la Figura 1).
Los estudios transnacionales indican que los países con mayor desconfianza pública hacia los políticos y mayor corrupción percibida tienen de forma persistente políticas climáticas más débiles y mayores emisiones de gases de efecto invernadero (Baranzini et al. 2014, Rafaty 2018). Lo ejemplifican Finlandia, Noruega, Suecia y Suiza, que muestran todos altos niveles de confianza y tienen precios del carbono superiores a 40 dólares/tCO2. Si la confianza es baja, los ingresos deberían reciclarse mediante una estrategia transparente que refuerce la confianza, a fin de mejorar su aceptabilidad.
En segundo lugar, es más probable que una reforma de política tenga éxito si sus costes se difunden y sus beneficios se concentran.
El reto de la fijación de precios del carbono es que tiende a tener beneficios difusos y costes concentrados, de modo que los beneficiarios dispersos de la política tienen menos probabilidades de apoyarla en el proceso político que las empresas intensivas en carbono de oponerse a ella. El éxito puede ser más probable si los beneficios de la reforma de la fijación de precios del carbono se concentran en grupos de electores que apoyarán activamente la aprobación y el mantenimiento de la política. Además, es más probable que los sistemas de fijación de precios del carbono sobrevivan a los sucesivos cambios de gobierno partidistas si benefician a grupos de electores de todo el espectro político.
¿Qué estrategias de diseño mejoran la aceptabilidad política de una reforma del impuesto al carbono?
Además de un etiquetado cuidadoso, de garantizar que los beneficios sean visibles, de evitar la aversión a la solución y de asegurar la transparencia y una comunicación clara, la aceptabilidad de una reforma del impuesto al carbono puede mejorarse adaptando la estrategia de reciclaje de ingresos al contexto socioeconómico (véase la Figura 2). Si bien reciclar los ingresos como dividendos de cuantía fija aborda la mayoría de las limitaciones conductuales y políticas de la fijación de precios del carbono, otros métodos de reciclaje, como el gasto verde, las transferencias específicas o las reducciones de impuestos, pueden ser más adecuados. Si los ciudadanos cuestionan el efecto de mitigación de la fijación pigouviana de precios, por ejemplo, aumentar el gasto verde podría convencerlos de la reforma. Destinar los ingresos a abordar problemas específicos y visibles, como los sistemas de pensiones infrafinanciados o las infraestructuras deterioradas, también podría mejorar la aceptabilidad de una reforma de la fijación de precios del carbono. Las preocupaciones por la desigualdad deben abordarse mediante transferencias dirigidas o de cuantía fija, que beneficiarían principalmente a los hogares pobres, ya que reciben más en transferencias de lo que pagan en impuestos al carbono. Si la eficiencia es una preocupación principal, la opción preferida es utilizar los ingresos para reducir otros impuestos distorsionadores. Las estrategias de neutralidad presupuestaria, como las transferencias uniformes o las reducciones de impuestos, son más adecuadas en contextos con predominio de visiones del mundo de centroderecha, gobiernos de baja confianza y aversión a los impuestos.
Figura 2 Árbol de decisión. No existe una solución «válida para todos» para hacer políticamente aceptable la fijación de precios del carbono: una reforma de fijación de precios del carbono debe ajustarse al contexto socioeconómico
Notas: *Las lecciones sobre la confianza política y las visiones del mundo políticas, económicas y culturales son aplicables; **las lecciones sobre la relevancia del reciclaje de ingresos y la creación de beneficiarios políticamente poderosos son aplicables; ***a partir de aquí y en adelante se aplican las lecciones tradicionales de economía pública; ****son aplicables las lecciones sobre la ignorancia de los ciudadanos respecto del efecto correctivo (‘pigouviano’) de la fijación de precios del carbono.
¿Qué se puede aprender de los sistemas reales de fijación de precios del carbono?
En la práctica observamos estrategias de reciclaje mixtas (véase la Figura 3 para una visión general de las estrategias de reciclaje en distintos sistemas de impuestos al carbono). Sin embargo, las iniciativas exitosas de fijación de precios del carbono han diseñado el reciclaje de sus ingresos de acuerdo con al menos algunos de los efectos políticos y conductuales presentados.
La historia de éxito del impuesto al carbono líder mundial de Suecia puede deberse en parte al amplio diálogo público y a la deliberación social, que pueden haber reforzado la confianza política y la transparencia antes de la reforma fiscal que introdujo el impuesto al carbono.
Los ingresos del exitoso «gravamen sobre el carbono» de Alberta se reparten entre el gasto verde y la compensación de quienes se ven afectados de forma desproporcionada por la fijación de precios del carbono, lo que ilustra las lecciones sobre el etiquetado y la ignorancia de la fijación pigouviana de precios.
Columbia Británica, donde todos los ingresos del impuesto al carbono van a hogares y empresas, ha creado grupos de electores sólidos a favor de la fijación de precios del carbono. Respaldado tanto por una base electoral sensibilizada con el medio ambiente como por la comunidad empresarial, el gobierno de centroderecha logró diseñar una reforma del impuesto al carbono que goza de amplia aceptación política.
El sistema australiano de fijación de precios del carbono ofrece una historia con moraleja. Introducido en 2012, la estrategia de reciclaje se diseñó «según el manual», teniendo en cuenta las ideas sobre equidad y eficiencia. Sin embargo, el precio del carbono se eliminó en 2014, lo que demuestra que un diseño del precio del carbono que cumpla únicamente con los objetivos de equidad y eficiencia no es suficiente, mientras que la política y la comunicación política son de importancia crucial.
Figura 3 Reciclaje de ingresos en sistemas reales de impuestos al carbono
Nota: El gasto en Columbia Británica supera el 100 % desde que la región se comprometió a realizar gastos adicionales.
Hacer que la fijación de precios del carbono funcione: primero la aceptabilidad, después la eficiencia y la equidad
Ante la brecha actual en la fijación de precios del carbono, las lecciones económicas sobre eficiencia y equidad son subsidiarias del reto principal, que es lograr una mayor aceptabilidad política. Diseñar mecanismos de reciclaje de ingresos atendiendo a las ideas políticas y conductuales y de acuerdo con el contexto socioeconómico puede ayudar a que la fijación de precios del carbono funcione para los ciudadanos y, por tanto, sea un éxito político.
