El foco central de las conversaciones sobre el clima que concluyeron el año pasado en Lima ha sido alcanzar acuerdos amplios para limitar las emisiones nacionales de gases de efecto invernadero. Sin embargo, algunas emisiones importantes son difíciles de atribuir a países concretos: las de la aviación y el transporte marítimo internacionales. Actualmente representan alrededor del 4 % —y en aumento— de las emisiones mundiales de carbono y están sujetas a muy pocos gravámenes. Esta situación refleja una fuerte resistencia a dichos gravámenes por parte del sector y de muchos gobiernos, pero también la competencia fiscal: a cualquier país le puede resultar difícil gravar estos sectores debido a su movilidad geográfica y su naturaleza internacional.
Los combustibles de aviación se han incluido recientemente en el Régimen de Comercio de Derechos de Emisión de la Unión Europea (EU-ETS), y solo para los vuelos dentro de la UE. En la mayoría de los países, los billetes de avión internacionales están en gran medida exentos de impuestos y gravados con un tipo cero en virtud del IVA. Esto sorprende a los viajeros aéreos, dadas las tasas y los cargos que suelen ver incluidos en los precios de los billetes internacionales; pero la mayoría son algún tipo de tarifa por servicios de seguridad o relacionados con los aeropuertos. El transporte marítimo internacional también está gravado muy ligeramente, en gran medida debido a la competencia fiscal. Los grandes buques pueden recorrer enormes distancias con un solo tanque de combustible y cambiar fácilmente de ruta para repostar a menor precio; además, los regímenes especiales del transporte marítimo pueden hacer que la carga del impuesto sobre sociedades sea mucho menor que en otros sectores. Todo esto no solo otorga a estas industrias una ventaja indebida frente a otros modos de transporte, sino que agrava los problemas climáticos.
Bueno para los ingresos, bueno para el medioambiente y bueno para la eficiencia económica
En un artículo reciente mostramos importantes beneficios potenciales para el medioambiente, los ingresos públicos y la reducción de las distorsiones fiscales ajenas al clima que podrían obtenerse al aplicar cargos mundiales a las emisiones de la aviación y el transporte marítimo, a niveles que reflejen razonablemente el daño climático que causan. Un cargo mundial de 25 dólares por tonelada de CO2 generaría alrededor de 12.000 millones de dólares de la aviación internacional y 25.000 millones del transporte marítimo. La reducción inicial de las emisiones mundiales de carbono sería moderada (inferior al 5 %), pero la eficacia ambiental mejoraría con el tiempo a medida que aumentaran los cargos y se desarrollaran tecnologías más limpias. Un cargo de 25 dólares por tonelada de CO2 aumentaría los precios de los billetes de avión solo entre un 2 % y un 4 %. En el transporte marítimo internacional, los precios de la mayoría de las importaciones subirían menos del 1 %. Además, los beneficios derivados simplemente de corregir el tratamiento fiscal anómalo de estos sectores pueden ser considerables.
Estos ingresos adicionales podrían destinarse a muchos fines valiosos. Incluso después de compensar a los países de ingresos bajos (LICs) para contrarrestar posibles cargas, podrían contribuir sustancialmente a que los países de ingresos altos cumplan sus compromisos de movilizar 100.000 millones de dólares al año para 2020 destinados a la financiación climática en los LICs (enlace). Dadas las dificultades conceptuales y políticas para asignar a países concretos las emisiones y los ingresos procedentes de actividades que cruzan fronteras, esta parece una forma natural de ayudar a financiar colectivamente esos compromisos.
El mecanismo concreto que se utilice para fijar el precio de las emisiones de carbono en estos sectores —un sistema de límites máximos y comercio de derechos de emisión o un impuesto sobre el carbono— importa menos que acertar con ciertos aspectos básicos del diseño. Es fundamental abarcar y, por tanto, desalentar las emisiones internacionales de estos sectores lo más ampliamente posible, garantizar que se materialice el potencial de ingresos (minimizando la asignación gratuita de derechos o las exenciones) y establecer precios del carbono estables y previsibles a largo plazo.
Un impuesto sobre el carbono o un ETS para las emisiones internacionales de la aviación y el transporte marítimo podría implantarse de distintas maneras. La recaudación de impuestos sobre los combustibles es fundamental para la mayoría de los gobiernos; además, los organismos de supervisión realizan un seguimiento estrecho de las actividades de estos sectores (la Organización de Aviación Civil Internacional (ICAO) y la Organización Marítima Internacional (IMO)). Los retos más serios consisten en acordar los precios del carbono (y sus revisiones), y diseñar mecanismos de incentivos y supervisión para garantizar que todos cumplan su parte. Fijar un precio mínimo del carbono, en lugar de uno armonizado, podría ayudar a fomentar la participación. La experiencia también demuestra que es más fácil alcanzar acuerdos entre grupos pequeños de países que a escala mundial, con la esperanza de que sirvan de base para ampliarlos posteriormente.
Gestionar la política
Los principales obstáculos al progreso son políticos. Una cuestión espinosa es el principio de la CMNUCC de «responsabilidades comunes pero diferenciadas» en la política climática. La relativa facilidad con que pueden aprovecharse las diferencias en los precios del combustible en estos sectores significa que se necesita una amplia participación en estos esquemas de fijación de precios para que sean eficaces (especialmente en el transporte marítimo, donde es fácil abastecerse de combustible en jurisdicciones alternativas). Esto plantea la posible necesidad de compensar a los países en desarrollo (que representan al menos un tercio de las emisiones de cada sector) por los mayores costos, a fin de inducirlos a participar. Esto podría lograrse si los gobiernos de los países en desarrollo conservaran los impuestos sobre los combustibles de aviación que recaudan internamente. (Incluso podría compensarlos en exceso, ya que es muy posible que los costos de las aerolíneas se trasladen en gran medida a los pasajeros de ingresos altos que viajan a destinos turísticos y centros de negocios). En el transporte marítimo, los reembolsos podrían ser proporcionales a la participación de cada país en el valor o volumen del comercio marítimo mundial.
Solo después de una larga lucha política se incluyeron finalmente en el EU-ETS las emisiones de carbono de los vuelos intra-UE. Está previsto que la ICAO proponga un esquema mundial de cargos por emisiones de la aviación para 2016. Sin embargo, los avances posteriores en la aplicación práctica han sido lentos, ante la resistencia generalizada a medidas tributarias sencillas y las exigencias de que los ingresos se asignen en gran medida a las respectivas industrias. Una mayor participación de los ministros de Finanzas de los grandes emisores podría ayudar a impulsar el proceso y, al mismo tiempo, ofrecerles una vía para afrontar parte de los actuales déficits de ingresos fiscales. Abordar seriamente estas cuestiones antes de la COP de París de este año supondría un gran avance para la agenda mundial de política climática.
Esta publicación apareció primero en el blog Let’s Talk Development del Banco Mundial.
La publicación no implica que el Foro Económico Mundial respalde estas opiniones.
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Autor: Jon Strand es economista sénior en el Equipo de Medioambiente y Energía del Grupo de Investigación sobre el Desarrollo del Banco Mundial.
Imagen: Un avión aterriza al atardecer en el aeropuerto de East Midlands. REUTERS/Darren Staples
