Este mes comienza un maratón de reuniones de un año de duración centradas en frenar el calentamiento global. El disparo de salida sonó con la cumbre en Lima; a finales de 2015 se vislumbra la meta, cuando se espera que los gobiernos adopten nuevos acuerdos climáticos en París.
La dura realidad es que los gobiernos han hecho un trabajo pésimo frente al calentamiento global. El último maratón climático exitoso se celebró en 1997, cuando los gobiernos adoptaron el Protocolo de Kioto; desde entonces, las emisiones de los gases que causan el calentamiento han aumentado en un tercio. De hecho, desde que el tema del calentamiento global llegó a la agenda internacional a principios de la década de 1990, los gobiernos han demostrado ser más hábiles para asistir a reuniones y presentar informes que para lograr avances reales en el problema.
El estancamiento en torno al calentamiento global tiene muchas causas, pero la más importante es que el problema está profundamente arraigado en las políticas energéticas nacionales. La gran mayoría de las emisiones está intrínsecamente vinculada a las formas en que usamos la energía, en particular los combustibles fósiles. Es políticamente difícil adoptar grandes cambios en las políticas energéticas porque pueden perjudicar los intereses de poderosos grupos de presión y porque el costo de la energía incide directamente en la competitividad económica nacional, algo que los gobiernos tienen motivos fundados para preservar y fomentar. Por eso, pese a toda la expectación sobre el camino hacia París, el futuro de una política seria contra el calentamiento global depende menos del maratón de reuniones de este año y mucho más de si los mayores emisores del mundo pueden reformar sus políticas energéticas. Una reforma seria depende de la política dentro de cada nación, no entre naciones.
Un nuevo informe del Foro Económico Mundial y de la consultora Accenture se centra en lo difícil que resulta aplicar reformas serias de política energética, aunque también ofrece cierta esperanza. Como era de esperar, los países más limpios y prósperos están en Europa. Obtienen buenos resultados porque han invertido mucho en eficiencia energética; y los mejor posicionados son aquellos, como Noruega y Francia, que dependen en gran medida de la energía nuclear e hidroeléctrica limpias. (Véase la figura extraída del informe.)
Estados Unidos obtiene una puntuación más baja (ocupa el puesto n.º 37), en gran medida porque sus emisiones son mucho mayores, aunque esa situación está cambiando ; en parte, porque los nuevos y abundantes suministros de gas están desplazando al carbón en el mercado eléctrico, y las emisiones del gas son aproximadamente la mitad que las del carbón. Las nuevas regulaciones también contribuyen. Estados Unidos se encuentra entre los países con mejor puntuación en la sección del índice que mide la diversificación y la autosuficiencia del suministro energético, un recordatorio de que todo índice puede desglosarse y analizarse de distintas maneras.
Aunque las clasificaciones son interesantes, lo que importa para el futuro del planeta es cómo se comportan las economías emergentes; en particular, siete grandes países emergentes, encabezados por China, que en conjunto representan casi la mitad de todas las emisiones mundiales y prácticamente todo el crecimiento previsto de las emisiones.
La mala noticia de este informe es que casi todas las economías emergentes están muy rezagadas respecto del mundo industrializado avanzado en intensidad energética. Es decir, en la cantidad de energía necesaria para generar una unidad determinada de producción económica. Los países ricos sobresalen en esta medida porque han adoptado políticas ambiciosas de eficiencia energética que inciden en el numerador, mientras que los servicios de alto valor y la manufactura ligera elevan el denominador. Suiza, el país con el mejor resultado del informe, es un centro bancario y tecnológico ultrarrico, con un sistema energético sumamente eficiente y dominado por la energía hidroeléctrica limpia. Las economías emergentes, por su parte, tienen dificultades tanto con el numerador como con el denominador.
La buena noticia es que los líderes políticos están volviéndose mucho más hábiles en sus esfuerzos por adoptar reformas serias de política energética. Saben que las reformas tienen grandes beneficiarios, incluido el medio ambiente, pero también muchos perjudicados. Y las claves del éxito residen en gestionar a los perjudicados y, al mismo tiempo, integrar a los beneficiarios en una coalición políticamente sólida. Quizá el mejor ejemplo de esta estrategia inteligente de reforma se observa en México, donde el gobierno está utilizando reformas en el sector energético para atraer inversión extranjera y bajar los precios de la energía, y para encaminar al país hacia una nueva senda que supondrá un menor consumo de energía, combustibles más limpios como el gas natural y un gran impulso al crecimiento económico: todo ello se traducirá en grandes reducciones de la intensidad energética.
Los reformistas con visión también han aprendido que el éxito depende de reformas más amplias en las instituciones económicas de un país. Por ejemplo, en México no ha sido posible reformar el sector energético hasta que se introdujeron otras reformas en el código tributario nacional, para que el gobierno dependiera menos de la producción energética (en particular, de la empresa petrolera estatal Pemex) para cuadrar las cuentas. El nuevo informe del Foro deja claro que la mayoría de los países que han tenido éxito con las reformas también cuentan con instituciones nacionales de gobernanza de alta calidad. (China es una excepción interesante: un país que obtiene malos resultados en la mayoría de los índices occidentales de gobernanza y, sin embargo, quizá ha hecho más que cualquier otra nación en los últimos años para impulsar la eficiencia energética y limpiar el suministro. Quienes visitan China y han visto el aire saben que el país todavía tiene mucho por hacer.)
Hasta la crisis financiera mundial, este vínculo entre las instituciones económicas nacionales y las reformas energéticas formaba un círculo virtuoso. El crecimiento económico conducía a mejores instituciones (y viceversa), lo que, a su vez, facilitaba la adopción de reformas. La persistente desaceleración de la economía mundial ha creado una trampa con el efecto opuesto: el malestar económico obliga a los países a replegarse y vuelve más áspera la política de las reformas. Países exportadores de energía como México ofrecen algunos de los pocos casos de reformas exitosas durante la desaceleración mundial porque, francamente, no tienen otra opción. La producción petrolera de México está disminuyendo y el precio del petróleo se ha desplomado, todo lo cual supone pérdidas financieras para la empresa petrolera estatal y el gobierno, a menos que cambien su forma habitual de hacer las cosas.
Esta manera de entender el mundo —en la que las emisiones de los sistemas energéticos dependen ante todo de las políticas nacionales, y no de maratones diplomáticos intergubernamentales— pone de relieve qué debemos observar a medida que se acerca el plazo de París. Si los grandes países adoptan reformas energéticas, el rápido aumento de las emisiones mundiales se ralentizará y se revertirá. China, el mayor emisor del mundo y el actor más decisivo para el éxito en París, está haciendo precisamente eso. Indonesia está avanzando y también está logrando grandes avances en la reducción de las emisiones de su sector forestal (un ámbito en el que Brasil ha mejorado notablemente).
India y Rusia son excepciones notables, y todas las miradas deberían centrarse en cómo pueden avanzar esos países, así como en dónde pueden ayudar los actores externos con ideas y asistencia técnica. En el caso de India, el nuevo gobierno tecnocrático encabezado por Narendra Modi ya avanza en esta dirección, y Occidente puede ayudar manteniendo expectativas realistas. Las reformas de India aumentarán la eficiencia, pero también impulsarán el consumo de carbón, porque la vasta población del país necesita mantener las luces encendidas. Durante décadas, India ha sido una fuerza irredentista y, por tanto, generalmente poco cooperativa en la diplomacia mundial. Las alianzas y los acuerdos más flexibles con ese país pueden ayudar a centrarse en medidas prácticas que contribuyan a los objetivos de París, en lugar de interminables debates en las Naciones Unidas sobre quién tiene la culpa de las numerosas desigualdades del sistema económico mundial.
Rusia podría convertirse en el reformista más sorprendente, gracias a los menores precios del petróleo y el gas, que obligarán al gobierno a aceptar la realidad de que las reformas llevan mucho tiempo pendientes. Los actores externos pueden contribuir a un debate productivo sobre el tema, incluso relajando algunas sanciones relacionadas con las tecnologías de eficiencia energética. A medida que el balance de Rusia acumule pérdidas, Putin podría reaccionar de forma espasmódica con nuevas aventuras perjudiciales, como la crisis que ha provocado en el este de Ucrania, o podría abrirse una oportunidad de acercamiento a Occidente. El rumbo dependerá tanto de Occidente como de la propia e impredecible voluntad de Putin.
Si sumamos todo esto, las perspectivas de avances en materia energética son alentadoras para los próximos años. Y a medida que se difundan las ideas reformistas y los sistemas energéticos se vuelvan más limpios y eficientes, las perspectivas de frenar el calentamiento global parecen hoy más prometedoras que en décadas.
El Global Energy Architecture Performance Index 2015 se publicó esta semana.
Autor: David G Victor es profesor de Relaciones Internacionales en la Universidad de California en San Diego y autor de Global Warming Gridlock: New Strategies for Protecting the Planet. Preside el Consejo de Agenda Global sobre Gobernanza para la Sostenibilidad del Foro Económico Mundial.
Imagen: El esmog de primera hora de la mañana cubre Ciudad del Cabo; es producto del humo y los gases de incendios, fábricas y automóviles. 3 de agosto de 2003. REUTERS/Mike Hutchings
