Comprar carbono es demasiado barato y fácil.
El «impuesto de acceso», centrado en la contaminación atmosférica, podría ser un primer paso.
La contaminación atmosférica exterior causa 4 millones de muertes al año.
En lo que respecta a las políticas climáticas, de las disponibles, la herramienta preferida por los economistas tiende a ser el esquivo «impuesto sobre el carbono». Pese a los notables éxitos, la implantación de los impuestos sobre el carbono es escasa o insuficiente, como demuestran las recientes dificultades para alcanzar un consenso en torno a la COP25, pese a que el cambio climático ha alcanzado la categoría de emergencia.
En particular, los retos que plantea la transición ecológica dificultan el cambio. En primer lugar, poner precio al carbono es una tarea difícil: requiere evaluar con precisión las consecuencias de las catástrofes climáticas en caso de inacción, lo que está plagado de incertidumbre. En segundo lugar, cuando se trata de medir el valor del acceso a un aire limpio, es posible que las herramientas económicas resulten inadecuadas, y que el coste real de los cambios irreversibles en el medio ambiente sea complicado de valorar.
Pese a estas limitaciones, sin embargo, existe una buena práctica: cálculos del FMI y la Comisión Stiglitz-Stern sugieren que, para mantener el calentamiento global por debajo del objetivo de 2˚C, los precios mundiales asociados del carbono deberían situarse entre 75 y 100 dólares estadounidenses por tonelada de carbono de aquí a 2030. Sin embargo, los promedios mundiales se encuentran actualmente en US$2.
La firma del Acuerdo de París de 2015 ha dado lugar a muy pocas medidas, ya que el 80 % de las emisiones mundiales aún no está sujeto a la fijación de precios del carbono. Incluso los países que inicialmente avanzaron han tropezado con obstáculos. Por ejemplo, en Francia, las preocupaciones de equidad sobre la redistribución de los ingresos de los impuestos sobre el carbono asociados a la gasolina hacia la economía frenan el progreso.
Por tanto, aunque el precio del carbono pueda ser la solución óptima designada, en muchos lugares puede que no sea el momento adecuado para aplicarlo. Un «impuesto de acceso», como precursor de un impuesto sobre el carbono y centrado en la contaminación atmosférica, podría ser una alternativa intermedia favorable a la productividad y a la equidad, que reduzca las emisiones y, al mismo tiempo, aumente los medios de vida.
La puerta de entrada: la contaminación atmosférica y su asignación
A escala mundial, la contaminación atmosférica se concentra en las ciudades; sin embargo, tanto los responsables de políticas del gobierno central como los del municipal deberían prestar atención a esta cuestión, ya que la contaminación atmosférica puede provocar tres pérdidas significativas: la pérdida de salud, de productividad y de equidad.
En lo que respecta a los efectos de la contaminación atmosférica en la salud, estos son alarmantes: en todo el mundo se registran 4 millones de muertes al año debido a la exposición a la contaminación atmosférica exterior. A nivel urbano, afecta a todos los niveles de ingresos, aunque con magnitudes diferentes. Por ejemplo, en Bristol (Reino Unido) se registran cinco muertes a la semana, frente a más de 500 en Delhi (India).
La contaminación atmosférica también reduce la productividad económica, ya que disminuye la capacidad de los trabajadores para acudir al trabajo y desempeñar sus funciones en niveles óptimos. En Ciudad de México (México), por ejemplo, una reducción del 20 % en los niveles de dióxido de azufre hizo que los trabajadores incrementaran su tiempo de trabajo en un 3,5 % —lo que equivale a una ganancia por trabajador de US$126 gracias a la reducción del absentismo. Los trabajadores de China registraron un 6 % de aumento en el valor añadido de su trabajo de oficina cuando la contaminación atmosférica de la ciudad era baja, en comparación con cuando era asfixiante. La contaminación atmosférica también puede provocar migraciones forzadas, expulsando a los ciudadanos, en particular a los jóvenes y a las personas con estudios, que pueden preferir una pérdida de ingresos antes que una pérdida de salud.
Estos efectos adversos se sienten de forma muy desigual y perjudican más a los más pobres. Por ejemplo, el 91 % de las muertes prematuras se produjo en países de ingresos bajos y medios, que son también los países donde la intensidad de la contaminación atmosférica es mayor. Dentro de los países, la contaminación exterior se concentra en las ciudades, que representan el 75 % de las emisiones de gases de efecto invernadero. El mapa de la imagen de apertura, por ejemplo, destaca determinados picos de contaminación atmosférica urbana, en particular en torno a Daca (Bangladés), así como en las ciudades industriales chinas de Taiyuan y Linfen o, en menor medida, en Seúl (Corea del Sur). Además, aunque este también es un problema en las ciudades más ricas, es comparativamente menor: la primera ciudad de la OCDE que aparece en la lista de los mayores infractores en términos de contaminación atmosférica es Batman, Turquía. Pero ni siquiera figura entre las 100 primeras.
Incluso dentro de las ciudades, la contaminación atmosférica no se siente por igual. En las ciudades europeas, las zonas étnicamente diversas y desfavorecidas presentan niveles más altos de contaminación atmosférica. La mitad de las zonas desfavorecidas de Londres, con menores ingresos y nivel educativo, superan los límites legales de contaminación atmosférica, frente a solo el 2 % de las zonas acomodadas. Las ciudades pueden responder a esto y ya están empezando a hacerlo. Sin embargo, la respuesta de la política económica debe adaptarse al contexto local.
Opciones económicas y casos de éxito en el cambio de la contaminación atmosférica en las ciudades
Una de estas respuestas son las políticas basadas en el mercado, como los impuestos sobre la contaminación y los permisos negociables. En teoría, son las más rentables: su dinámica debería garantizar que los productores con los costes más bajos de reducción de la contaminación realicen los mayores recortes. Sin embargo, la eficiencia de estos sistemas depende en gran medida de la cantidad de permisos emitidos y de la regla de asignación. El programa piloto de comercio de partículas en Surat (India) es un ejemplo, en el que las proyecciones actuales prevén una reducción de las emisiones del 29 % al tiempo que aumentan los beneficios de las empresas. En otros lugares, están cobrando fuerza las zonas de aire limpio (ZAL), cuyo objetivo es disuadir a los vehículos más contaminantes de entrar en determinadas partes de las ciudades. Esta reducción puede lograrse ya sea con un coste bajo y que requiere mucha mano de obra, o con un coste mayor mediante sistemas automatizados.
Las políticas alternativas basadas en el control suelen ser una forma menos compleja de combatir la contaminación atmosférica. Las restricciones cuantitativas al uso, como las aplicadas en Delhi, Ciudad de México y Quito (Ecuador) han reducido la contaminación atmosférica un 10 %. De manera similar, las políticas basadas en la información, tanto a nivel de empresa como de ciudadano, pueden ser eficaces. Las primeras, como el sistema de vigilancia continua de emisiones de la India (CEMS), en el que facilitar una mayor información sobre los contaminadores redujo drásticamente la contaminación. Las segundas consisten en comunicar a los habitantes de las ciudades las pérdidas reales para la salud con el fin de cambiar sus comportamientos.
Destacar una política de éxito en una ciudad es una cosa. Contar con los datos necesarios para respaldar su aplicación es otra. Dakar (Senegal) es una de las pocas ciudades de África que mide los niveles diarios de contaminación. La rendición de cuentas debe ser el precursor de la acción.
¿Qué hace el Foro Económico Mundial en relación con el cambio climático?
Impuestos sobre la contaminación atmosférica: un impuesto de acceso
Las tres pérdidas, en materia de salud, productividad y equidad, exigen una respuesta de política pública. Como han demostrado, los impuestos y los límites máximos sobre la contaminación atmosférica en las ciudades son, sin duda, más fáciles de aplicar que los impuestos sobre el carbono. Están más vinculados a un espacio geográfico, con un mecanismo directo de cambio a través de un aire más limpio. Además, los ciudadanos de las ciudades perciben con rapidez los efectos de los cambios en la contaminación atmosférica.
En su aplicación, podrían contribuir a aumentar la esperanza de vida, la productividad económica y la equidad, al tiempo que reducen de forma decisiva las emisiones. Los ingresos fiscales pueden devolverse a los ciudadanos en forma de dividendo (como en el impuesto sobre el carbono de la Columbia Británica, en Canadá), lo que la convierte en una política favorable a los pobres y neutral en cuanto a ingresos. Alternativamente, pueden financiar proyectos de mitigación de la contaminación, como el transporte público (similar al Cargo por Toxicidad de Londres). El cambio climático puede ganarse o perderse en las ciudades, y los impuestos sobre la contaminación atmosférica son una forma en que los responsables de políticas urbanas pueden dar la batalla, lo que los convierte en una valiosa puerta de entrada a los impuestos sobre el carbono que vendrán.
