¿Puede Estados Unidos seguir configurando la política internacional como lo ha hecho durante los últimos 70 años, o está llegando a su fin la era del dominio estadounidense? La mayoría de los intentos de responder a esta pregunta se centran en el poder relativo de Estados Unidos, es decir, en el equilibrio de capacidades materiales entre Estados Unidos y sus competidores geopolíticos. Sin embargo, hoy en día los contrapesos más apremiantes al liderazgo estadounidense no provienen de competidores extranjeros, sino de una política interna cada vez más disfuncional.
Estados Unidos sufre una escasez de «poder utilizable» o funcional. Aunque su poder relativo, medido por su arsenal militar frente al de sus rivales, se ha mantenido estable, la capacidad política interna de los presidentes estadounidenses para convertir el enorme poder y la riqueza del país en influencia internacional está disminuyendo. Esta situación se viene dando desde hace tiempo. El déficit de poder utilizable de Estados Unidos no comenzó con Donald Trump, pero se ha agravado de forma considerable durante su mandato como presidente.
El poder utilizable de los presidentes depende de su capacidad para obtener el apoyo de una amplia franja de la ciudadanía con derecho a voto para su agenda de política exterior. Históricamente, los presidentes se han apoyado en tres herramientas para obtener el respaldo público: la colaboración bipartidista en el Capitolio, la capacidad del líder para fijar los términos del debate y el diseño de políticas económicamente inclusivas. Cada una de ellas contribuyó enormemente al consenso público que sustentó la política exterior estadounidense durante décadas después de la Segunda Guerra Mundial. Hoy, las tres escasean.
La colaboración bipartidista era la norma en la elaboración de la política exterior durante la Guerra Fría. Los presidentes demócratas podían contar con el apoyo de los republicanos moderados del este en el Congreso; los presidentes republicanos se apoyaban en el respaldo de los demócratas conservadores del sur. Los votantes, preocupados por los motivos partidistas de los presidentes, veían con tranquilidad ese apoyo bipartidista.
Lo mismo ocurría con los aliados y amigos de Estados Unidos en el extranjero. Temían que, en ausencia de apoyo bipartidista, los compromisos internacionales asumidos por un presidente fueran revocados o suavizados cuando el partido en la oposición llegara a controlar la Casa Blanca.
Esto es exactamente lo que ha ocurrido desde el fin de la Guerra Fría. La elaboración de la política exterior se ha vuelto cada vez más partidista y errática. Los presidentes entrantes buscan ahora oportunidades para deshacer los legados de sus predecesores, algo que rara vez ocurría durante la Guerra Fría.
George W. Bush se retiró del Protocolo de Kioto sobre el cambio climático y se opuso al Estatuto de Roma, que creó la Corte Penal Internacional. Barack Obama puso fin a la participación de Estados Unidos en Irak. Donald Trump retiró a Estados Unidos del Acuerdo Transpacífico, se desvinculó del Acuerdo de París sobre el cambio climático y renunció al acuerdo nuclear con Irán. El poder relativo de Estados Unidos puede no haber cambiado mucho desde la década de 1990, pero estos ejemplos muestran un declive en la disposición del país a comprometerse e implicarse internacionalmente, así como en la credibilidad que otros atribuyen a sus declaraciones internacionales.
Si la hiperpartidización ha reducido el valor internacional de los compromisos estadounidenses, la ausencia de una visión compartida sobre el propósito internacional de Estados Unidos ha dificultado que se logre la colaboración bipartidista en el ámbito interno. Para construir coaliciones bipartidistas duraderas, los presidentes deben estructurar el debate nacional de forma que convenzan a los votantes de que las políticas internacionales que prefiere su administración reforzarán la seguridad nacional y aumentarán las oportunidades económicas, al tiempo que dificultan que sus adversarios políticos planteen un desafío eficaz.
Durante la Guerra Fría, los presidentes lograron un éxito considerable al estructurar el debate sobre el papel de Estados Unidos en el mundo. La existencia de un «peligro claro y presente» para la seguridad nacional contribuyó a que fuera posible enmarcar la defensa de crear y sostener un orden internacional amplio (y costoso), liderado por Estados Unidos, en términos de seguridad nacional y anticomunismo.
Esta formulación contribuyó a algunas formas de extremismo (como el macartismo) y a excesos (la guerra de Vietnam). Al mismo tiempo, consolidó el internacionalismo sobre una base bipartidista sólida y dio a los presidentes un margen considerable para impulsar causas internacionalistas.
Desde el fin de la Guerra Fría, los presidentes han tenido dificultades para asegurar el respaldo interno a sus políticas exteriores. Sin una amenaza de estilo soviético, Bill Clinton, George W. Bush y Barack Obama vieron cómo sus esfuerzos por revitalizar el internacionalismo se topaban con la división partidista y la presión pública para «hacer menos en el ámbito internacional». La creciente desilusión pública con la globalización agravó la situación. Esta desilusión está relacionada con el problema del crecimiento (no) inclusivo.
Hubo un tiempo en que los presidentes se aseguraban de que sus políticas exteriores generaran dividendos económicos para el estadounidense medio. El «Trato Justo» de Teddy Roosevelt y el «Nuevo Trato» de Franklin Roosevelt vincularon ambas grandes ambiciones estratégicas en el exterior con políticas de reparto de beneficios en el país. Esto también fue cierto para la política exterior de Estados Unidos durante buena parte de la Guerra Fría. Presidentes y legisladores podían defender políticas exteriores internacionalistas (preparación militar, libre comercio, ayuda exterior, etcétera) con la seguridad de que la mayoría de los sectores económicos y distritos electorales se beneficiarían de sus acciones.
Incluso antes de la caída del Muro de Berlín, el apoyo al internacionalismo había comenzado a debilitarse. A partir de la década de 1980, menos regulación, impuestos más bajos, políticas antisindicales y dessindicalización, y mayores beneficios para unos pocos supusieron menos seguridad económica para la mayoría. A medida que los costes de esta agenda neoliberal seguían aumentando en las décadas de 1990 y 2000, cada vez más estadounidenses de clase media y trabajadora llegaron a ver la globalización no como un medio para mejorar sus circunstancias personales, sino como una fuente de creciente desigualdad de ingresos e inseguridad económica.
Las consecuencias finalmente se hicieron evidentes en noviembre de 2016, cuando Estados Unidos eligió a un presidente que se presentó con una plataforma abiertamente antiinternacionalista.
La narrativa de «Estados Unidos primero» de Donald Trump ha conectado con la ansiedad económica de los estadounidenses. Sin embargo, existen pocas posibilidades realistas de que tienda puentes sobre los abismos que separan a republicanos y demócratas, conservadores y liberales, e internacionalistas y nacionalistas.
La dura postura de Trump en materia de inmigración ha resultado ser muy impopular entre la mayoría de los votantes, aunque atrae con fuerza a su base. Su adhesión al nacionalismo económico es más popular, pero las encuestas de opinión muestran que incluso los partidarios más fieles de Trump en las zonas rurales de Estados Unidos están reconsiderando su guerra comercial con China. Mientras tanto, bajo Trump, la polarización partidista en Washington ha aumentado a niveles hasta ahora inimaginables.
¿Puede Estados Unidos poner en orden su política exterior? Sí, pero para ello es fundamental reconocer que el origen del problema no está en Pekín ni en Moscú.
El declive de la eficacia de la política exterior estadounidense tiene profundas raíces en la política interna del país. Recuperar el poder utilizable de Estados Unidos exigirá un trabajo político de fondo en el ámbito nacional: tender puentes bipartidistas, una visión política inclusiva que vincule las prioridades nacionales con la política exterior y un compromiso sostenido con políticas más equitativas que promuevan el crecimiento y la redistribución. Sin duda, será una tarea difícil, pero los presidentes han sabido sortear aguas tan turbulentas en el pasado.
